“土十條”與土壤污染治理

北極星環(huán)保網(wǎng)訊:焦點(diǎn)關(guān)注：“土十條”與“水十條”“大氣十條”一樣，作為國(guó)家對(duì)環(huán)境治理的具體行動(dòng)計(jì)劃與方案，其出臺(tái)必定會(huì)推動(dòng)土壤污染治理的進(jìn)程。但是，我國(guó)的土壤污染問(wèn)題十分復(fù)雜，進(jìn)行治理應(yīng)抱以科學(xué)審慎的態(tài)度。

2014年4月，環(huán)保部與國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布的“全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告”中顯示，當(dāng)前我國(guó)部分土壤污染極為嚴(yán)重，各類(lèi)耕地土壤質(zhì)量嚴(yán)重下降，工礦區(qū)廢棄地土壤污染嚴(yán)重超標(biāo)，全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)到了16.1%，因肥料濫用、農(nóng)藥污染等因素導(dǎo)致的耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率更是高達(dá)19.4%，耕地污染的面積為1.5億畝。面對(duì)如此嚴(yán)峻的土壤污染形勢(shì)，國(guó)家亟待出臺(tái)土壤污染治理計(jì)劃。因此，被稱(chēng)之為“土十條”的《土壤環(huán)境保護(hù)與污染治理防治行動(dòng)計(jì)劃》成為了社會(huì)各界的企盼，預(yù)計(jì)將于2016年上半年出臺(tái)。無(wú)疑，“土十條”與“水十條”“大氣十條”一樣，作為國(guó)家對(duì)環(huán)境治理的具體行動(dòng)計(jì)劃與方案，其出臺(tái)必定會(huì)推動(dòng)土壤污染治理的進(jìn)程。但是，我國(guó)的土壤污染問(wèn)題十分復(fù)雜，進(jìn)行治理應(yīng)抱以科學(xué)審慎的態(tài)度。

我國(guó)土壤污染形勢(shì)復(fù)雜

2012年中國(guó)耕地保有量為18.24億畝，直逼18億畝警戒線。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，大量?jī)?yōu)質(zhì)土壤資源轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，部分地區(qū)土壤資源數(shù)量和質(zhì)量同步下降。我國(guó)農(nóng)村大量耕地撂荒現(xiàn)象普遍，許多傳統(tǒng)的商品糧基地已不復(fù)存在。我國(guó)土壤面臨著水土流失、荒漠化、鹽漬化、石漠化和酸化等諸多土壤退化問(wèn)題，嚴(yán)重威脅我國(guó)生態(tài)安全。近20年來(lái)，由于缺乏合理的布局和規(guī)劃，城市化進(jìn)程中的建設(shè)工程占用大量耕地，優(yōu)質(zhì)耕地資源迅速減少。生態(tài)脆弱帶來(lái)的土地退化勢(shì)頭沒(méi)有遏止，土壤污染的范圍逐漸擴(kuò)大。我國(guó)耕地整體質(zhì)量本來(lái)就不高，1/3缺有機(jī)質(zhì)，70%以上缺磷，20%左右的缺鉀。相比起來(lái)，我國(guó)耕地基礎(chǔ)肥力對(duì)糧食產(chǎn)量的貢獻(xiàn)率僅為50%，而歐美發(fā)達(dá)國(guó)家則為70%～80%。在此情況下，還有相當(dāng)數(shù)量的耕地受到了中重度污染不宜耕種，實(shí)在令人惋惜。

但土壤污染不是單一問(wèn)題，與大氣、水體的污染不同，土壤污染不僅來(lái)自大氣、水體，還有農(nóng)業(yè)耕作和自身性質(zhì)的退化。工業(yè)廢水、廢渣、廢氣造成的土壤污染往往是局部的、嚴(yán)重的；而大氣沉降帶來(lái)的土壤污染則是大面積而持續(xù)的。比如，2012年全國(guó)大氣的鎘排放達(dá)2186噸，導(dǎo)致全國(guó)耕地土壤鎘平均增加0.004mg/kg，按照這個(gè)速度，只要50年我國(guó)耕地土壤重金屬含量就會(huì)超過(guò)目前的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（0.3mg/kg）。

美國(guó)《科學(xué)》雜志2010年發(fā)表的一篇文章指出，30多年來(lái)，中國(guó)耕地土壤的酸度增加6倍，而動(dòng)物源有機(jī)肥料也會(huì)增加土壤重金屬含量，對(duì)鎘而言，我國(guó)耕地最大的污染源還不是大氣沉降，而是動(dòng)物源肥料。污染源控制應(yīng)該是土壤污染治理之前最重要的工作，還比如對(duì)農(nóng)藥化肥使用量的控制，2013年我國(guó)化肥的使用量達(dá)到了近6000萬(wàn)噸，按照農(nóng)業(yè)種植面積平攤，一公頃使用的化肥達(dá)到了330公斤，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平，分別是美國(guó)的2.6倍和歐盟的2.5倍。而我國(guó)農(nóng)藥用量仍然較大，近年來(lái)穩(wěn)定在32萬(wàn)噸左右，占世界農(nóng)藥總用量的1/7。同樣地，土壤酸化會(huì)導(dǎo)致土壤中重金屬有效性的提高。農(nóng)作物葉片能夠直接吸收大氣污染物，尤其在酸雨條件下葉片對(duì)重金屬會(huì)增強(qiáng)吸收。這也就不難理解，不少地區(qū)在土壤重金屬含量符合土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的情況下，水稻、花生和蔬菜等農(nóng)作物會(huì)出現(xiàn)重金屬超標(biāo)的現(xiàn)象，且漸漸成為普遍現(xiàn)象。

土壤作為一種復(fù)雜的、多相的高度不均勻的環(huán)境介質(zhì)。污染物質(zhì)通過(guò)大氣、水體等途徑污染土壤，土壤耕作又使重金屬重新分布，最終在微觀上的田塊和宏觀上的區(qū)域上土壤重金屬污染呈現(xiàn)高度不均勻的特性。我國(guó)目前土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定于1995年，雖然有些數(shù)值過(guò)寬（如鉛），但總體上是全世界最為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)（特別是鎘和汞），按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，日本的稻田、英國(guó)的土壤污染幾乎是百分之百超標(biāo)的。顯然，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，以此判別土壤污染、指導(dǎo)治理工作可能帶來(lái)誤導(dǎo)和混亂。目前新的土壤環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)在修訂之中，離正式公布和執(zhí)行尚有時(shí)日。盡管我國(guó)在土壤退化阻控和障礙消減方面研發(fā)了相應(yīng)的施肥、水分、農(nóng)藝、生物、耕作等管理技術(shù)體系，但由于不合理的耕作管理措施，導(dǎo)致我國(guó)養(yǎng)分資源嚴(yán)重浪費(fèi)，降低了土壤質(zhì)量，對(duì)生態(tài)環(huán)境也造成威脅。尤其在土壤修復(fù)與保育技術(shù)體系方面，管理技術(shù)與政策法律十分不足。而且至今尚未出臺(tái)和建立較為完整的土壤保護(hù)與管理政策及相應(yīng)的法律法規(guī)。

土壤修復(fù)任重道遠(yuǎn)

我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)發(fā)展的歷史演變分為三個(gè)階段：1949～1978年重點(diǎn)關(guān)注土壤肥力；1978～1992年開(kāi)始關(guān)注土壤質(zhì)量和土壤污染問(wèn)題；1992年以來(lái)重視土壤污染的防治，關(guān)注不同類(lèi)型用地土壤的環(huán)境質(zhì)量。近年來(lái)尤其關(guān)注污染土壤的風(fēng)險(xiǎn)管控和土壤修復(fù)問(wèn)題。

從自然條件看，我國(guó)地域遼闊，土壤類(lèi)型豐富，不同地區(qū)土壤酸堿度和有機(jī)質(zhì)含量水平區(qū)別較大。由于氣候、地質(zhì)環(huán)境等自然環(huán)境的區(qū)域差異，針對(duì)不同區(qū)域需采用不同的修復(fù)技術(shù)。從社會(huì)發(fā)展看，不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，污染類(lèi)型和污染物有明顯差異。各個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，也導(dǎo)致對(duì)待修復(fù)技術(shù)的經(jīng)濟(jì)成本的接受程度不同。種種原因，導(dǎo)致了我國(guó)修復(fù)技術(shù)應(yīng)用的多樣化。中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院總工程師、研究員李發(fā)生表示，土壤修復(fù)技術(shù)的選擇和修復(fù)決策是一個(gè)復(fù)雜和綜合的過(guò)程，修復(fù)決策的結(jié)果受自然社會(huì)條件和人文因素的影響，存在東西方差異和區(qū)域性差異，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)引起管理和決策層的關(guān)注。

但當(dāng)前，一些土壤污染治理技術(shù)并不科學(xué)，比如土壤洗滌會(huì)破壞土壤結(jié)構(gòu)，而且不進(jìn)行水處理的話，會(huì)讓重金屬?gòu)耐寥擂D(zhuǎn)移到水體；“15～20厘米深耕翻土”只是常規(guī)耕作而不是其所謂的“深耕翻土”，由于鎘等毒性很高的重金屬吸附在黏粒上，稻田犁底層沒(méi)有被破壞的情況下，這部分重金屬容易富集到土壤表面，如果翻耕土壤打破犁底層會(huì)導(dǎo)致重金屬隨著水體下滲到地下水中。

例如鎘是日本土壤的主要污染物，其耕地土壤中鎘的本底值平均為0.40mg，本底值就超過(guò)了中國(guó)土壤的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。但日本對(duì)待土壤鎘的治理除了極小部分用客土外，絕大部分（2007年達(dá)60萬(wàn)畝）利用水稻后期淹水這一簡(jiǎn)單技術(shù)就能達(dá)到很好的效果。此外，在日本，土壤修復(fù)企業(yè)需要取得資格、相關(guān)從業(yè)者需要通過(guò)嚴(yán)格的考試取得資格證書(shū)才能從事土壤修復(fù)這類(lèi)工作。土壤污染過(guò)程復(fù)雜，土壤治理技術(shù)更為關(guān)鍵。如果沒(méi)有對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土壤改良與修復(fù)相關(guān)的從業(yè)者加以培訓(xùn)、管理和行為約束，土壤污染治理只會(huì)“忙上添亂”。

土壤治污立法刻不容緩

土壤污染治理除了要摸清土壤污染程度和面積、制定相應(yīng)的治理措施，還需完善的法律、法規(guī)體系加以保障，包括第三方監(jiān)管、資金鏈條建設(shè)和保證、治理企業(yè)及其從業(yè)人員的資質(zhì)以及治理后質(zhì)量保證的追責(zé)制度等而這些本應(yīng)建立在土壤立法之上的監(jiān)管、資金、治理資質(zhì)、追責(zé)制度，由于土壤保護(hù)立法的缺位處于空白狀態(tài)，這也會(huì)對(duì)“土十條”的執(zhí)行效果造成不小影響。

我國(guó)的“土壤污染防治法”尚在醞釀之中，盡管已經(jīng)被全國(guó)人大納入到2017年立法規(guī)劃之中，但距離出臺(tái)還需時(shí)日。當(dāng)前關(guān)于土壤污染的一些法律法規(guī)散見(jiàn)于其他的法律法規(guī)之中，這些規(guī)定存在明顯缺陷。首先，這些規(guī)定較為分散，比如“環(huán)境法”中就有一兩個(gè)土壤污染防治方面的法律規(guī)范，正是由于這些規(guī)范的不系統(tǒng)，導(dǎo)致其難以形成體系性的效力。其次，散見(jiàn)于各個(gè)法律中的土壤污染防治的法律規(guī)范可操作性也不強(qiáng)，大部分的條文基本上是一些原則性、概括性的內(nèi)容，對(duì)于如何保護(hù)土壤不受污染，如何對(duì)土壤污染進(jìn)行整治、修復(fù)，并沒(méi)有做出具體的、細(xì)致的規(guī)定，法律條文在實(shí)踐中難以落實(shí)。第三，大部分的條文具有明顯的滯后性，畢竟土壤污染的各種新情況不斷出現(xiàn)，滯后性的法律條文也難以在實(shí)踐中發(fā)揮其作用。因此，大部分學(xué)者呼吁，在出臺(tái)“土十條”之前，需要出臺(tái)“土壤污染防治法”，用法律手段推進(jìn)土壤污染治理的進(jìn)程。

除了要積極推進(jìn)“土壤污染防治法”的立法進(jìn)程之外，還應(yīng)該積極研究制定相關(guān)的配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)體系。很多國(guó)家和地區(qū)都是標(biāo)準(zhǔn)和立法同時(shí)公布，甚至是立法先于標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)1995年制定了土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而到現(xiàn)在土壤保護(hù)立法甚至還沒(méi)有到征求意見(jiàn)稿的程度。這導(dǎo)致土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)這一強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)成為沒(méi)有牙齒的老虎。在土壤污染防治法尚未出臺(tái)，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有待完善的背景下，“土十條”的實(shí)施顯得有些“孤掌難鳴”?？上驳氖?，2015年1月，環(huán)境保護(hù)部公布了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618-1995）的修訂草案《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》與《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值》的征求意見(jiàn)稿，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，為“土十條”的出臺(tái)提供了技術(shù)保障。