周宏春：“無(wú)廢城市”建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)與路線圖研究

固廢網(wǎng)訊:摘要：無(wú)廢城市是一個(gè)新概念，具有居民看不到隨意堆放的廢物，廢物得到了資源化利用和無(wú)害化處置的內(nèi)涵；無(wú)廢城市也不是沒(méi)有固廢的城市，而是指對(duì)市容、對(duì)居民生活影響最小化的城市建設(shè)目標(biāo)，具體指向居民對(duì)廢物沒(méi)有“違和感”，是一種固廢減量化、資源化和無(wú)害化的全生命周期管理模式。從歷史上看，無(wú)廢城市的意涵在我國(guó)歷史上意指為資源綜合利用。新中國(guó)初期，政府就正式提出了資源綜合利用概念。如“一五”時(shí)期156項(xiàng)重大工程中考慮了資源綜合利用問(wèn)題。從現(xiàn)代意義上看，“無(wú)廢城市”與資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)。無(wú)論是由我國(guó)崇尚節(jié)約的文化而生發(fā)出的資源綜合利用戰(zhàn)略，還是結(jié)合現(xiàn)代理念踐行的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，均成為我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)的基礎(chǔ)。從目前情況看，“無(wú)廢城市”建設(shè)存在以下困難：固廢總量大；低值再生資源回收難、利用率低；固廢危害大；社會(huì)參與度不高；長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成等問(wèn)題。為此，新時(shí)代推進(jìn)我國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、科學(xué)規(guī)劃、優(yōu)化技術(shù)路線，與生態(tài)文明試點(diǎn)、低碳城市試點(diǎn)、智慧城市試點(diǎn)等有機(jī)結(jié)合，以收“事半功倍”之效。在取得初步成效后在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，以收到資源環(huán)境與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展之功。具體看，就是要加強(qiáng)“無(wú)廢城市”建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)；要強(qiáng)化固體廢物管理的全生命周期設(shè)計(jì)；要促進(jìn)企業(yè)入園，提高廢舊物資利用水平；政府要積極干預(yù)，保證“無(wú)廢城市”建設(shè)的可持續(xù)性等。在現(xiàn)實(shí)性上，我們只有實(shí)行全民參與和行動(dòng)，形成社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和固廢管理長(zhǎng)效機(jī)制，“無(wú)廢城市”才能早日建成，生態(tài)文明的新時(shí)代才能早日到來(lái)。

關(guān)鍵詞：無(wú)廢城市 循環(huán)經(jīng)濟(jì) 可持續(xù) 頂層設(shè)計(jì) 社會(huì)治理

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入水平的提高、特別是消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展拉動(dòng)作用的增強(qiáng)，城鄉(xiāng)廢物大量產(chǎn)生，如不加以妥善處理，將會(huì)對(duì)人居環(huán)境和居民健康產(chǎn)生不利影響。黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)此高度重視。2018年12月，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)了《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），2019年1月21日國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)布[1]。《方案》明確提出我國(guó)建設(shè)“無(wú)廢城市”的重大意義、指導(dǎo)思想、工作重點(diǎn)和相關(guān)措施。開(kāi)展“無(wú)廢城市”建設(shè)意義重大，是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的具體行動(dòng)，是深化城市廢物管理改革的重大舉措，是提升生態(tài)文明水平、建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要組成部分。

一、“無(wú)廢城市”的內(nèi)涵及其討論

按照一般慣例，文件、研究和日常用語(yǔ)的話語(yǔ)體系不同：文件要說(shuō)清楚干什么，并不追求準(zhǔn)確性、系統(tǒng)性和完美性；文章要說(shuō)明研究對(duì)象的內(nèi)涵，否則會(huì)“各唱各的調(diào)”。從這個(gè)意義上說(shuō)，研究“無(wú)廢城市”內(nèi)涵外延的意義不言而喻。

1.“無(wú)廢城市”釋義

下面，分別對(duì)廢物、無(wú)廢、無(wú)廢城市等概念的內(nèi)涵進(jìn)行討論。

廢物，一般指“失去原有使用價(jià)值的東西”。對(duì)廢物可以進(jìn)一步細(xì)分：從形態(tài)看，有液態(tài)、氣態(tài)和固體廢物；國(guó)辦文件中的“廢物”主要指“固體廢物”。從領(lǐng)域看，有工業(yè)廢物（也稱(chēng)之為“下腳料”或副產(chǎn)物）、農(nóng)林廢物、生活廢物、危險(xiǎn)廢物等。從使用主體看，同一物品，有人認(rèn)為是“可用的資源”，有人認(rèn)為是“廢物”，取決于使用主體的收入水平和生活習(xí)性。從價(jià)值失去程度看，尚有剩余價(jià)值的可稱(chēng)之為“閑置品”（英文中稱(chēng)為“用過(guò)的物品”；市場(chǎng)流通后的為“二手貨”），完全沒(méi)有使用價(jià)值的才是廢物。兩者的簡(jiǎn)單區(qū)分是，收廢品的人要的是“可用的資源”，不要的就是廢物。從資源化利用方式看，有整體或部分的循環(huán)利用、再生利用、能量回收等。具體而言，舊物（舊貨）整體或部分（零部件）經(jīng)清潔處理或簡(jiǎn)單修復(fù)后再利用（重復(fù)利用），進(jìn)行大修或再制造后的利用；對(duì)完全失去原有價(jià)值的物品，通過(guò)回收、拆解、加工成為產(chǎn)品的生產(chǎn)原料，即所謂的資源化利用；沒(méi)有利用價(jià)值但仍有熱值的，還可以能源化利用（如垃圾焚燒）。

“無(wú)廢”，不是沒(méi)有廢物，而是居民知道自己產(chǎn)生的廢物去那兒了，專(zhuān)業(yè)人士能追蹤廢物流到哪兒的整個(gè)過(guò)程；固廢能得到盡可能的資源化利用和最終的無(wú)害化處置。國(guó)辦文件表述是，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，從源頭減少資源消耗和廢物排放。如“光盤(pán)行動(dòng)”可以減少餐廚垃圾排放，焚燒可以減少生活垃圾體積，減少垃圾填埋量，減少垃圾填埋的占地和對(duì)地下水的污染，并將固廢對(duì)居民生活的影響降至最低。

無(wú)廢城市是一個(gè)新概念，具有居民看不到隨意堆放的廢物，廢物得到了資源化利用和無(wú)害化處置的內(nèi)涵；不是沒(méi)有固廢，而是對(duì)市容、對(duì)居民生活影響最小化；居民對(duì)廢物沒(méi)有“違和感”，因而是一種固廢減量化、資源化和無(wú)害化的全生命周期管理模式。國(guó)辦文件中的“無(wú)廢城市”，是一個(gè)地理空間概念，因?yàn)楦采w工業(yè)（包括礦業(yè)、建筑業(yè)）廢物、農(nóng)林廢物、生活廢物及危險(xiǎn)廢物。每個(gè)城市，無(wú)論人口多少、規(guī)模大小、地處何方，都有生活垃圾，其他廢物因城而異；這就為因地制宜開(kāi)展“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)提出了要求。

2.“無(wú)廢城市”的外延

“無(wú)廢城市”與資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，下面分別加以討論。

資源綜合利用在我國(guó)有著悠久的歷史。《從搖籃到搖籃》一書(shū)認(rèn)為4000年前的中國(guó)農(nóng)民，就有循環(huán)利用廢物的農(nóng)業(yè)實(shí)踐?！盾髯印ぬ煺摗分杏兄骸皬?qiáng)本而節(jié)用，則天不能貧；本荒而用侈，則天不能使之富”之說(shuō)。經(jīng)濟(jì)學(xué)史研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)唐朝時(shí)期珠江流域出現(xiàn)“桑基魚(yú)塘”雛形。即在平地挖深魚(yú)塘、墊高基田、基上植桑、塘內(nèi)養(yǎng)魚(yú)，桑葉作蠶飼料，蠶的糞便（蠶沙）作魚(yú)食，塘底之泥作種桑之肥，形成了生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系；結(jié)果是塘魚(yú)多，桑多、蠶多、蠶沙多，不僅形成了物質(zhì)消耗利用鏈，還形成了絲綢產(chǎn)業(yè)鏈。建國(guó)初期，我國(guó)就正式提出了資源綜合利用概念。如“一五”時(shí)期156項(xiàng)重大工程中考慮了資源綜合利用問(wèn)題。1958年7月，周恩來(lái)總理在原物資部的一份報(bào)告上批示：“實(shí)行收購(gòu)廢品，變無(wú)用為有用；擴(kuò)大加工，變一用為多用；勤儉節(jié)約，變破舊為嶄新?！?971年原國(guó)家計(jì)委成立“三廢”利用領(lǐng)導(dǎo)小組。1973年全國(guó)第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議，提出“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”32字環(huán)境保護(hù)方針。實(shí)現(xiàn)“資源綜合利用和環(huán)境保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一”，也出現(xiàn)在我國(guó)第二次工業(yè)污染防治大會(huì)文件中[2]。

資源綜合利用，我國(guó)早就發(fā)文加以推動(dòng)。如1985年9月30日《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)委關(guān)于開(kāi)展資源綜合利用若干問(wèn)題的暫行規(guī)定的通知》，其中的第一段提出“開(kāi)展資源綜合利用是一項(xiàng)重大的技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)合理利用資源，增加社會(huì)財(cái)富，提高經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)自然環(huán)境，都有重要的意義?！?996年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等部關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展資源綜合利用意見(jiàn)的通知[國(guó)發(fā)（1996）36號(hào)]，規(guī)定了“資源綜合利用主要包括：在礦產(chǎn)資源開(kāi)采過(guò)程中對(duì)共生、伴生礦進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)與合理利用；對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢渣、廢水（液）、廢氣、余熱、余壓等進(jìn)行回收和合理利用；對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程中產(chǎn)生的各種廢舊物資進(jìn)行回收和再生利用?！痹趪?guó)家“十一五”“十二五”資源綜合利用相關(guān)意見(jiàn)和規(guī)劃中，將范圍逐步延伸到農(nóng)林廢棄物（三剩物）、海水綜合利用等方面。

政府文件中的“資源綜合利用”，從當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，以解決緊迫的資源環(huán)境問(wèn)題。國(guó)務(wù)院36號(hào)文中關(guān)于資源綜合利用的定義已被一些學(xué)者“挑刺”，核心意思是內(nèi)涵已經(jīng)“時(shí)過(guò)境遷”。一些人按“批評(píng)中國(guó)的文章”容易在國(guó)外發(fā)表或“指出現(xiàn)有研究不足、加以創(chuàng)新”的課題申報(bào)思維模式，對(duì)行政話語(yǔ)和研究話語(yǔ)的差異缺乏深入了解，討論資源綜合利用定義或假定問(wèn)題再加以批評(píng)，這樣的討論對(duì)指導(dǎo)我國(guó)的資源綜合利用實(shí)踐意義不大。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)，雖也是“舶來(lái)品”，卻是地地道道的中國(guó)理念和實(shí)踐抽象。關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的起源、定義、定位及其與資源綜合利用、清潔生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等的關(guān)系，從2002年開(kāi)始本人就寫(xiě)文章討論，2005年出版了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)（2018年被自然資源學(xué)會(huì)評(píng)為優(yōu)秀教材），也曾在各種論壇和報(bào)告中將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)概括為，效仿食物鏈，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升價(jià)值鏈，這里不再討論。

政府文件中的循環(huán)經(jīng)濟(jì)定義。2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)》中有一段工作部署的話：大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，按照“減量化、再利用、資源化”原則，采取各種有效措施，以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環(huán)境代價(jià)，取得最大的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和最少的廢物排放，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益相統(tǒng)一，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》給出了循環(huán)經(jīng)濟(jì)定義：本法所稱(chēng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱(chēng)。

一段時(shí)間以來(lái)，出于《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修訂需要，國(guó)內(nèi)各界關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)定位和法律名稱(chēng)的討論不斷；不同學(xué)者的結(jié)論不同。這些討論是必要的，有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的定位也是見(jiàn)仁見(jiàn)智。循環(huán)經(jīng)濟(jì)，首先是一種資源戰(zhàn)略。減量化原則是從資源或物質(zhì)循環(huán)利用的角度提出來(lái)的；從我國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段基本特征出發(fā)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的減量化原則不是簡(jiǎn)單地減少資源消耗總量，而使資源盡可能得到循環(huán)利用和高效利用，達(dá)到提高資源產(chǎn)出率和減少?gòu)U棄物排放的目的。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種重要的環(huán)境保護(hù)措施；轉(zhuǎn)變環(huán)境污染“末端治理”模式，是我國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的出發(fā)點(diǎn)?？梢韵嘈?，“無(wú)廢城市”建設(shè)和試點(diǎn)也離不開(kāi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

歐盟不斷擴(kuò)大循環(huán)經(jīng)濟(jì)的范疇。1994年，德國(guó)修訂了《物質(zhì)閉路循環(huán)與廢棄物管理法令》，2012年再次修訂，將“產(chǎn)品生產(chǎn)和使用應(yīng)盡可能避免產(chǎn)生垃圾，產(chǎn)品用后的垃圾應(yīng)依照環(huán)境承受能力予以利用或者清除”的三環(huán)節(jié)要求細(xì)化為五環(huán)節(jié)：“預(yù)防廢物產(chǎn)生-整理以便再用-循環(huán)利用-其他回用-最終處置”。2014年歐盟委員會(huì)提交了“邁向循環(huán)經(jīng)濟(jì)：歐洲零廢物計(jì)劃”的提案；2017年3月14日歐洲議會(huì)通過(guò)了該提案?！把h(huán)經(jīng)濟(jì)”被定義為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品、物質(zhì)和資源價(jià)值在經(jīng)濟(jì)中維持時(shí)間最大化、廢物產(chǎn)生最小化；歐盟甚至將“預(yù)防廢物產(chǎn)生、循環(huán)利用、廢棄物管理和垃圾焚燒”等類(lèi)活動(dòng)，統(tǒng)統(tǒng)歸入“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”范疇[3]。

二、“無(wú)廢城市”建設(shè)基礎(chǔ)及其評(píng)述

我國(guó)崇尚節(jié)約的文化，早就確立了資源綜合利用戰(zhàn)略，建立了相關(guān)政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成了城市垃圾和再生資源回收利用的政策框架、技術(shù)體系、管理制度；這些均是“無(wú)廢城市”建設(shè)的基礎(chǔ)。換言之，我國(guó)的“無(wú)廢城市”建設(shè)并非從零起步。

1.相關(guān)工作推進(jìn)取得積極進(jìn)展

十八大以來(lái)，國(guó)家相關(guān)部門(mén)組織開(kāi)展了一系列固體廢物回收利用工作。如國(guó)家發(fā)改委牽頭推動(dòng)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范城市（縣）、資源綜合利用“雙百工程”、餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理試點(diǎn)建設(shè)；工信部組織實(shí)施的工業(yè)固體廢物綜合利用基地建設(shè)；國(guó)土資源部組織開(kāi)展的礦產(chǎn)資源綜合利用試點(diǎn)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開(kāi)展的畜禽糞污資源化利用、農(nóng)作物秸稈綜合利用試點(diǎn)、農(nóng)膜回收試點(diǎn)等；商務(wù)部開(kāi)展的再生資源回收體系建設(shè)試點(diǎn)；住建部實(shí)施的城市生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)、建筑垃圾治理試點(diǎn)，環(huán)境保護(hù)部推動(dòng)生態(tài)文明城市試點(diǎn)等。這些試點(diǎn)對(duì)固體廢物減量化、資源化和無(wú)害化、開(kāi)展“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)做了必要的鋪墊。

再生資源回收量逐年增加。2017年，我國(guó)廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢輪胎、廢紙、廢棄電器電子產(chǎn)品、報(bào)廢機(jī)動(dòng)車(chē)、廢舊紡織品、廢玻璃、廢電池等的回收量為2.82億噸。其中，廢電池、廢玻璃、廢舊紡織品回收量增幅較為明顯，分別增長(zhǎng)46.7%、24.4%和29.6%；廢塑料和報(bào)廢機(jī)動(dòng)車(chē)回收量出現(xiàn)下滑，分別同比減少9.9%和7.7%（詳見(jiàn)圖1）[4]。

圖1 2017年主要再生資源品種回收量同比增長(zhǎng)情況

回收體系逐步完善。新中國(guó)成立后，全國(guó)建立了物資、商業(yè)和供銷(xiāo)合作社等部門(mén)計(jì)劃設(shè)立的回收體系，成為世界上最完善的廢舊物資回收系統(tǒng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日臻完善，原有的回收體系逐步萎縮，回收作用下降。另一方面，進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)入回收行業(yè)，以企業(yè)或工業(yè)園區(qū)為龍頭、利益導(dǎo)向的社會(huì)回收體系逐步發(fā)展起來(lái)。21世紀(jì)以來(lái)，通過(guò)試點(diǎn)推動(dòng)，初步形成“回收網(wǎng)點(diǎn)→分揀中心→集散市場(chǎng)”三位一體的再生資源回收體系。隨著互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的飛速發(fā)展，再生資源回收與城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)融合（兩網(wǎng)融合）初見(jiàn)成效；再生資源回收企業(yè)也建立了回收交易平臺(tái)，開(kāi)展信息采集、數(shù)據(jù)分析、流向監(jiān)控，整合物流，優(yōu)化網(wǎng)點(diǎn)布局等市場(chǎng)化服務(wù)，使供需雙方信息快速匹配，推動(dòng)了再生資源交易由線下向線上線下有機(jī)結(jié)合的轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成了一批可推廣、可復(fù)制的新型回收模式。

形成一些區(qū)域性集散交易市場(chǎng)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大，特別是城市居民日常用品更新速度的加快，城市居民家中有大量的大半新甚至全新、可以繼續(xù)利用的物品價(jià)值，廢舊物品從大城市到中小城市、再到農(nóng)村的二手貨流通應(yīng)運(yùn)而生；這可以從不少城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部分布廢物回收、加工、交易市場(chǎng)得到佐證。隨著新世紀(jì)新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而來(lái)的資源約束趨緊，廢料進(jìn)口帶動(dòng)了沿海港口附近的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。廣東、浙江、江蘇、上海、天津等沿海地區(qū)，進(jìn)口、拆解廢金屬發(fā)展形成較大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模；山東、河北等地也是進(jìn)口拆解廢金屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)。中部地區(qū)的湖南汨羅、永興等地再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為特色。近年來(lái)，隨著城市管理的深化和環(huán)境保護(hù)的加強(qiáng)，一些城市的再生資源回收點(diǎn)、存放地和集散地被清理出城；新時(shí)代的再生資源回收利用模式仍在探索形成之中。

再生資源產(chǎn)業(yè)在調(diào)整中優(yōu)化。近年來(lái)，一些地方通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈招商，推動(dòng)再生資源產(chǎn)業(yè)在淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)中取得積極進(jìn)展。隨著國(guó)家對(duì)再生資源產(chǎn)業(yè)的逐步重視，眾多重量級(jí)企業(yè)進(jìn)入再生資源行業(yè)、上市公司進(jìn)入再生鉛行業(yè)，原生金屬生產(chǎn)公司投資再生資源領(lǐng)域。大型企業(yè)也向產(chǎn)業(yè)鏈下游和市場(chǎng)服務(wù)延伸，實(shí)現(xiàn)跨界轉(zhuǎn)型發(fā)展。通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈延伸，垂直整合帶來(lái)的成本優(yōu)勢(shì)凸顯，并將行業(yè)發(fā)展引領(lǐng)到一個(gè)新的層次，行業(yè)集中度進(jìn)一步提高，上下游界限進(jìn)一步模糊；國(guó)際市場(chǎng)成為再生資源企業(yè)開(kāi)展產(chǎn)能合作、產(chǎn)品加工、實(shí)現(xiàn)技術(shù)輸出和產(chǎn)品銷(xiāo)售的新方式。