論生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)問題

固廢網(wǎng)訊:摘要：生活垃圾處置項(xiàng)目是維持城鄉(xiāng)良好生態(tài)環(huán)境的重要基礎(chǔ)設(shè)施。目前，焚燒已成為穩(wěn)妥有效解決我國“垃圾圍城（鄉(xiāng)）”問題的重要方式，新建生活垃圾焚燒行業(yè)也被列為“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式的典型領(lǐng)域。本文從生活垃圾焚燒行業(yè)發(fā)展和績效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀入手，結(jié)合國家有關(guān)PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的政策要求，簡(jiǎn)要分析了生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)中的重點(diǎn)問題。

關(guān)鍵詞：生活垃圾焚燒項(xiàng)目 PPP 績效評(píng)價(jià)

引言：

人口集聚催生出生活垃圾集中處置的需求。與衛(wèi)生填埋、堆肥相比，焚燒方式能滿足更少占用土地、更嚴(yán)環(huán)保要求、更高效處置的要求，已成為我國解決“垃圾圍城（鄉(xiāng)）”困境的優(yōu)先選擇。自1988年國內(nèi)第一座生活垃圾焚燒發(fā)電廠在深圳市點(diǎn)火，三十多年來垃圾焚燒市場(chǎng)已從星星之火漸成燎原之勢(shì)，近年來新增項(xiàng)目呈現(xiàn)從大中城市向小城市覆蓋的趨勢(shì)。垃圾焚燒行業(yè)的典型特征是剛性的處理需求、成熟的商業(yè)模式、長期的投資回報(bào)，因而培育出眾多兼具投資建設(shè)、設(shè)備制造和運(yùn)營綜合實(shí)力的社會(huì)資本。

一、生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)概述

2014年以來，我國在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域聚力推進(jìn)PPP模式的應(yīng)用，產(chǎn)出明晰、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、全生命周期考核以及按效付費(fèi)等是該模式的核心原則。垃圾處理尤其是垃圾焚燒行業(yè)具有地方需求強(qiáng)烈、產(chǎn)出明確、現(xiàn)金流穩(wěn)定、行業(yè)市場(chǎng)化程度高等特性，與PPP模式的內(nèi)涵不謀而合，從而成為“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式的重要領(lǐng)域。生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目最常用的運(yùn)作模式為BOT模式，運(yùn)作流程見圖1。生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目自身經(jīng)營收益主要是發(fā)電上網(wǎng)收入，另外政府根據(jù)垃圾處置量輔以財(cái)政補(bǔ)貼（垃圾處置服務(wù)費(fèi)）等形式的支持措施，項(xiàng)目總體回報(bào)機(jī)制表現(xiàn)為可行性缺口補(bǔ)助。

圖1 生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式圖

實(shí)施績效評(píng)價(jià)并按效付費(fèi)是推廣PPP模式的重要內(nèi)涵和應(yīng)有之義。就垃圾處理領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目而言，《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建〔2017〕455號(hào)）指出，“建設(shè)完善項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營成本、安全生產(chǎn)及環(huán)保指標(biāo)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管體系，建立形成基于績效的PPP項(xiàng)目收益機(jī)制?！?019年4月，《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引（征求意見稿）》（簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）發(fā)布，闡述了PPP項(xiàng)目績效管理的系統(tǒng)構(gòu)成、操作流程、組織實(shí)施等關(guān)鍵問題。《征求意見稿》的發(fā)布意味著我國PPP發(fā)展已步入全面績效管理的新階段。

二、生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)特征

生活垃圾焚燒項(xiàng)目是地方政府重要的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，環(huán)境效益和社會(huì)效益明顯。在垃圾焚燒項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營管理方面，國家層面已經(jīng)構(gòu)建起一套較為完整的政策標(biāo)準(zhǔn)體系（見表1），涵蓋了工程建設(shè)、安全管理、運(yùn)營管理、信息公開等方面，這為具體項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的設(shè)計(jì)和實(shí)施提供了依據(jù)。垃圾焚燒項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)主體為行業(yè)主管部門，通常由城市管理部門實(shí)施，部分地區(qū)設(shè)立了專門的固廢處置管理中心進(jìn)行監(jiān)管。績效評(píng)價(jià)結(jié)果與政府支付的補(bǔ)助費(fèi)用掛鉤，評(píng)價(jià)結(jié)果則在政府官方網(wǎng)站等渠道予以公示。

表1 生活垃圾焚燒項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)適用的政策標(biāo)準(zhǔn)

隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，環(huán)保督查力度不斷加大，公眾環(huán)保意識(shí)逐漸增強(qiáng)，垃圾焚燒項(xiàng)目超標(biāo)排放、不規(guī)范處置等現(xiàn)象屢被曝光，部分新建項(xiàng)目選址遲遲無法落實(shí)。

從績效評(píng)價(jià)角度來看，垃圾焚燒項(xiàng)目管理需要改進(jìn)之處有：

其一，合同協(xié)議不完善，缺少完整的績效評(píng)價(jià)體系；

其二，政府監(jiān)管力度不足，受制于垃圾處置的特殊要求，政府難以對(duì)運(yùn)營不規(guī)范行為采取強(qiáng)制措施；

其三，信息公開力度有待提升，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的信息不對(duì)稱容易導(dǎo)致民眾出現(xiàn)恐慌情緒，“鄰避效應(yīng)”凸顯。

生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目需從全生命周期角度完善績效評(píng)價(jià)體系?！墩髑笠庖姼濉窂?qiáng)調(diào)，PPP項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)應(yīng)體現(xiàn)全生命周期管理的理念，這為PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)及體系的設(shè)計(jì)提供了指導(dǎo)意見。

三、生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)重點(diǎn)

生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目是所在地重要的民生工程和環(huán)保工程，項(xiàng)目實(shí)施必須遵循基本建設(shè)程序。

根據(jù)項(xiàng)目管理要求，建設(shè)期績效考核指標(biāo)構(gòu)建上，可將進(jìn)度、質(zhì)量、安全、成本、管理等作為主要控制目標(biāo)（見表2）。

表2 PPP項(xiàng)目建設(shè)期績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

運(yùn)營期績效評(píng)價(jià)是確保項(xiàng)目公司提供高質(zhì)量生活垃圾處置服務(wù)的重要手段。垃圾焚燒行業(yè)內(nèi)已發(fā)展出較為成熟的績效評(píng)價(jià)體系，依托現(xiàn)有的服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營成本、安全生產(chǎn)及環(huán)保指標(biāo)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系，垃圾焚燒項(xiàng)目運(yùn)營期績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可按照項(xiàng)目管理、產(chǎn)出、效果、可持續(xù)性等維度進(jìn)行組織（見表3）。

表3 PPP項(xiàng)目運(yùn)營期績效評(píng)價(jià)指標(biāo)

鑒于生活垃圾焚燒行業(yè)事關(guān)環(huán)保和民生，已有的績效評(píng)價(jià)體系比較健全，相應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)可參考現(xiàn)行有效的政策標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及行業(yè)慣例進(jìn)行設(shè)置，下文僅就生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)實(shí)施中的重點(diǎn)進(jìn)行討論。

（一）項(xiàng)目開工前的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

生活垃圾焚燒項(xiàng)目在建設(shè)階段的確定性比較強(qiáng)，工期、質(zhì)量、安全等過程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)可以得到有效控制，相關(guān)績效評(píng)價(jià)對(duì)應(yīng)的量化指標(biāo)也較為容易獲取。但在項(xiàng)目開工前，項(xiàng)目的實(shí)施可能遇到周圍民眾的不理解，出現(xiàn)“鄰避”現(xiàn)象，影響項(xiàng)目按計(jì)劃開工，具有非常大的不確定性。

項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目實(shí)施的主體，應(yīng)配合實(shí)施機(jī)構(gòu)采取積極措施對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)。比如某縣垃圾焚燒PPP項(xiàng)目2018年底完成社會(huì)資本采購工作，2019年3月底實(shí)施機(jī)構(gòu)聯(lián)合項(xiàng)目所在地政府以及民眾代表，到中標(biāo)社會(huì)資本周邊項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地考察，消除疑慮和偏見，客觀正確認(rèn)識(shí)垃圾焚燒處理。因此，項(xiàng)目建設(shè)前的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)是關(guān)系項(xiàng)目實(shí)施成敗的重要一環(huán)，可考慮在建設(shè)期評(píng)價(jià)體系中予以體現(xiàn)。

（二）保障項(xiàng)目運(yùn)營的公益屬性

除政府支付的可行性缺口補(bǔ)助之外，生活垃圾焚燒項(xiàng)目最主要的收益來源是發(fā)電上網(wǎng)收入。垃圾發(fā)電量的多少與垃圾入爐量、垃圾的熱值、焚燒工藝等因素有關(guān)，其中垃圾量的多少直接影響到垃圾發(fā)電量以及發(fā)電收入，進(jìn)展影響到項(xiàng)目公司的收益水平。當(dāng)前，由于城鄉(xiāng)垃圾終端瓶頸明顯，垃圾焚燒廠普遍存在著滿負(fù)荷運(yùn)營甚至超負(fù)荷運(yùn)營，項(xiàng)目公司收益水平比較可觀。同時(shí)，隨著城市居民消費(fèi)升級(jí)帶來生活垃圾熱值的提升，項(xiàng)目公司也可享受潛在的運(yùn)營收益。

因此，在運(yùn)營期績效評(píng)價(jià)體系中，項(xiàng)目公司收益與成本的財(cái)務(wù)指標(biāo)績效設(shè)計(jì)應(yīng)與項(xiàng)目調(diào)價(jià)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，政府出資的項(xiàng)目可結(jié)合股東權(quán)利的行使，確保項(xiàng)目公司及其控股股東的中標(biāo)社會(huì)資本收益處在合理水平，保障項(xiàng)目運(yùn)營的公益屬性。

（三）多元化運(yùn)營的績效匹配

城市的快速發(fā)展對(duì)生活垃圾處置提出了綜合性的要求，生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目正在由單體項(xiàng)目走向多樣化運(yùn)營。一方面項(xiàng)目公司除了負(fù)責(zé)焚燒廠運(yùn)營之外，還向垃圾中轉(zhuǎn)、前端的環(huán)衛(wèi)保潔甚至垃圾分類進(jìn)行拓展；另一方面，項(xiàng)目公司在保障城市生活垃圾處置的基礎(chǔ)上，還將面臨協(xié)同處置餐廚廢棄物、污泥等需求，部分地區(qū)則已發(fā)展出以垃圾焚燒廠為核心的靜脈產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目。

此外，一地的垃圾焚燒廠可能面臨協(xié)同處置他地生活垃圾的情況。項(xiàng)目產(chǎn)出內(nèi)容的變化直接影響到績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置，不同作業(yè)界面的切換，不同種類和跨區(qū)域垃圾的處置要求有賴于綜合性的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行匹配。

（四）信息公開與公眾監(jiān)督

生活垃圾焚燒廠的選址遠(yuǎn)離城市集聚區(qū)，公眾對(duì)于項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營的認(rèn)知程度較低，尤其在焚燒工藝、污染物排放與治理等專業(yè)領(lǐng)域，容易出現(xiàn)信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，從而誘發(fā)“鄰避”。

因此，生活垃圾焚燒項(xiàng)目除了重點(diǎn)考核垃圾處置效果，還應(yīng)考慮公眾對(duì)于垃圾焚燒的認(rèn)知程度等社會(huì)性可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)。垃圾焚燒廠應(yīng)主動(dòng)敞開大門，通過媒體進(jìn)廠和公眾進(jìn)廠，讓垃圾焚燒方面的專業(yè)知識(shí)和信息見報(bào)上網(wǎng)在線。垃圾焚燒廠不僅是生活垃圾處置的終端設(shè)施，還應(yīng)鼓勵(lì)其承擔(dān)起環(huán)保教育基地的職責(zé)。此外，專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)以及民間環(huán)保組織的相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，也可酌情作為公眾監(jiān)督的一部分納入到績效評(píng)價(jià)體系中。

（五）設(shè)立有效的激勵(lì)機(jī)制

地方政府可根據(jù)自身合理訴求對(duì)生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)設(shè)置專項(xiàng)加分，就項(xiàng)目公司取得的成果進(jìn)行激勵(lì)。

例如在建設(shè)期指標(biāo)體系中，當(dāng)項(xiàng)目比預(yù)定時(shí)間提前完成竣工驗(yàn)收，或者獲得建筑施工安全文明標(biāo)準(zhǔn)化工地、工程優(yōu)質(zhì)獎(jiǎng)等表彰時(shí)，項(xiàng)目公司可獲得相應(yīng)加分。在運(yùn)營期指標(biāo)體系中，當(dāng)項(xiàng)目取得AAA級(jí)生活垃圾焚燒廠評(píng)定，或在對(duì)公眾開放活動(dòng)、媒體報(bào)道等取得積極的成果時(shí)，項(xiàng)目公司也可獲得相應(yīng)加分。

四、生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的組織與實(shí)施

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)聯(lián)合財(cái)政、生態(tài)環(huán)境等部門組建評(píng)價(jià)小組，負(fù)責(zé)績效考核事宜，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助開展，根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督社會(huì)資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，按績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行績效考核，編制績效評(píng)價(jià)報(bào)告。

績效評(píng)價(jià)通常分為常規(guī)考核和臨時(shí)考核。常規(guī)考核按照完整的建設(shè)期和運(yùn)營期指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)施。臨時(shí)考核，績效評(píng)價(jià)小組可機(jī)動(dòng)選取時(shí)間按照績效評(píng)價(jià)體系中部分指標(biāo)自行考核。如發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目指標(biāo)存在偏離，績效評(píng)價(jià)小組以書面形式通知項(xiàng)目公司，要求其在限定時(shí)間內(nèi)予以整改。項(xiàng)目公司限期完成整改的，經(jīng)實(shí)施機(jī)構(gòu)或績效評(píng)價(jià)小組書面認(rèn)定后不計(jì)入績效評(píng)價(jià)扣分；項(xiàng)目公司未能按期完成整改的，則計(jì)入績效評(píng)價(jià)結(jié)果。

建設(shè)期績效評(píng)價(jià)結(jié)果通常與建設(shè)期履約保函（建議由中標(biāo)社會(huì)資本提交）掛鉤，運(yùn)營期績效評(píng)價(jià)結(jié)果則與項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)助金額完全掛鉤。

小 結(jié)：生活垃圾焚燒項(xiàng)目既是環(huán)保項(xiàng)目也是民生項(xiàng)目，是維持城鄉(xiāng)優(yōu)美環(huán)境的重要基礎(chǔ)設(shè)施。生活垃圾焚燒行業(yè)是我國PPP應(yīng)用的重要領(lǐng)域，項(xiàng)目的投資模式、運(yùn)營模式、市場(chǎng)參與主體均已發(fā)展得相對(duì)成熟。伴隨著PPP發(fā)展高質(zhì)量發(fā)展階段，績效評(píng)價(jià)正越來越受到參與各方的關(guān)注與重視，《征求意見稿》從全生命周期績效評(píng)價(jià)進(jìn)行了闡述。基于此，生活垃圾焚燒行業(yè)有望率先發(fā)展出一整套更具適用價(jià)值的行業(yè)績效評(píng)價(jià)體系。本文僅就生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的行業(yè)性發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行了分析，以期為同類型項(xiàng)目實(shí)施提供有益參考。

原標(biāo)題:原創(chuàng)|論生活垃圾焚燒PPP項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)問題