荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度述評(píng)

環(huán)境修復(fù)網(wǎng)訊:荷蘭的土壤污染修復(fù)實(shí)踐在世界范圍內(nèi)久負(fù)盛名，其中最為業(yè)界所稱(chēng)道的莫過(guò)于其完善的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)適用、監(jiān)管等制度。事實(shí)上，作為歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家之一，在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所面臨的污染地塊處置、土壤污染問(wèn)題，與我國(guó)目前所面臨的大量歷史遺留土壤污染、亟需有效治理并推動(dòng)修復(fù)后土壤安全再利用的情況十分相似。

荷蘭的土壤污染修復(fù)實(shí)踐在世界范圍內(nèi)久負(fù)盛名，其中最為業(yè)界所稱(chēng)道的莫過(guò)于其完善的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)適用、監(jiān)管等制度。事實(shí)上，作為歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家之一，在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所面臨的污染地塊處置、土壤污染問(wèn)題，與我國(guó)目前所面臨的大量歷史遺留土壤污染、亟需有效治理并推動(dòng)修復(fù)后土壤安全再利用的情況十分相似。土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度為荷蘭構(gòu)筑土壤修復(fù)安全的標(biāo)尺，解讀這一制度能夠?yàn)槲覈?guó)推進(jìn)《土壤污染防治法》的實(shí)施，建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系提供參考與借鑒。

1 荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度的歷史與現(xiàn)狀

荷蘭是歐洲較早針對(duì)土壤污染修復(fù)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法的國(guó)家。1983年，荷蘭出臺(tái)《土壤修復(fù)(暫行)法案》(Soil Restoration(Temporary) Act)及土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，要求土壤污染的修復(fù)行為應(yīng)當(dāng)達(dá)到全國(guó)統(tǒng)一限值標(biāo)準(zhǔn)，雖然全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量達(dá)到統(tǒng)一要求，但這種“一刀切”不區(qū)分對(duì)待的做法使大量土地因?yàn)椴环先珖?guó)統(tǒng)一的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而成為不合格土地，進(jìn)而產(chǎn)生了大量閑置土地，與美國(guó)《超級(jí)基金法》早期的曲折發(fā)展如出一轍。1987年荷蘭頒布《土壤保護(hù)法案》(Soil Protection Act)，該法從原有的全國(guó)統(tǒng)一限值標(biāo)準(zhǔn)管理思維轉(zhuǎn)向基于特定場(chǎng)地利用風(fēng)險(xiǎn)確定修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)值，開(kāi)始在土壤污染修復(fù)中融入風(fēng)險(xiǎn)管控理念。2006年，荷蘭頒布了專(zhuān)門(mén)的《土壤修復(fù)通令》(Soil Remediation Circular)，并多次更新修改，其中分門(mén)別類(lèi)設(shè)置了不同情況下啟動(dòng)修復(fù)和修復(fù)應(yīng)當(dāng)達(dá)致的法定要求。

秉持風(fēng)險(xiǎn)控制的理念，荷蘭住房、空間規(guī)劃與環(huán)境部(Ministry of Housing,Spatial Planning and Environment，VROM)頒布了土壤修復(fù)三類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)：目標(biāo)值、篩選值和干預(yù)值。目標(biāo)值近乎于背景值，是生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)可忽略時(shí)的污染物濃度限值。篩選值用于篩選存在潛在風(fēng)險(xiǎn)的污染地塊，即介于目標(biāo)值與篩選值之間的污染水平可直接被視為相對(duì)安全的，超過(guò)篩選值則應(yīng)啟動(dòng)一系列風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估以確認(rèn)是否存在需要啟動(dòng)修復(fù)程序的風(fēng)險(xiǎn)。干預(yù)值基于對(duì)人體健康與生態(tài)系統(tǒng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)定，污染水平超過(guò)干預(yù)值的限值則意味著土壤中存在對(duì)人體健康和生態(tài)系統(tǒng)不可接受的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)啟動(dòng)污染修復(fù)程序。此外，對(duì)部分生態(tài)毒性或標(biāo)準(zhǔn)方法尚未完全明確的污染物，荷蘭制定了嚴(yán)重污染指示值，與干預(yù)值相比，該值具有較大的不確定性，土壤污染物監(jiān)測(cè)含量超過(guò)指示值時(shí)，需綜合考慮其他因素確定土壤是否受到嚴(yán)重污染。

在土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)值之外，荷蘭土壤環(huán)境保護(hù)法規(guī)還建立了一整套的土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)程?！锻寥佬迯?fù)通令》(2013年修訂)中針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)受體，設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(Standard Ri sk Assessment)和具體場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(Site-specific As sessment)兩種土壤風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，前者用以總體判斷是否存在不可接受的風(fēng)險(xiǎn)，后者用以精確判斷具體場(chǎng)地的風(fēng)險(xiǎn)水平。

2 荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度的主要內(nèi)容及特點(diǎn)

荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，不僅形成了多元化、立體化的標(biāo)準(zhǔn)體系，更將風(fēng)險(xiǎn)管控理念融入標(biāo)準(zhǔn)制度內(nèi)核，以其周密的管控要求為土壤污染修復(fù)實(shí)踐廓清法定邊界。

2.1 樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)管控理念，對(duì)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的適用以控制污染風(fēng)險(xiǎn)而非杜絕污染損害為目標(biāo)

與土壤修復(fù)相關(guān)的《土壤保護(hù)法案》、《土壤質(zhì)量規(guī)定》(Soil Quality Regulation)、《土壤質(zhì)量指令》(Soil Ouality Decree)等法律規(guī)范構(gòu)建起一種“基于風(fēng)險(xiǎn)的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系”，時(shí)刻以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)控制。比如， 《土壤保護(hù)法案》《土壤修復(fù)通令》中嚴(yán)格區(qū)分嚴(yán)重污染標(biāo)準(zhǔn)和一般污染標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于嚴(yán)重污染情形(即對(duì)人體、生態(tài)系統(tǒng)等具有不可接受的重大風(fēng)險(xiǎn))應(yīng)啟動(dòng)緊急修復(fù)程序(Urgent Remediat ion)，而對(duì)于一般污染則歸為非緊急修復(fù)情形 (Non-urgent Remediat ion)，雖然法律不得對(duì)責(zé)任人施加修復(fù)義務(wù)，但可要求責(zé)任主體進(jìn)行長(zhǎng)期管理(Long-term Management)，一旦目標(biāo)地塊的新建設(shè)或再開(kāi)發(fā)利用增加了風(fēng)險(xiǎn)水平則往往導(dǎo)致緊急修復(fù)的啟動(dòng)?？梢?jiàn)，風(fēng)險(xiǎn)管控理念以及風(fēng)險(xiǎn)管控的成本效益分析理念已經(jīng)深深嵌入荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度內(nèi)核。

2.2 分門(mén)別類(lèi)地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容

例如，修復(fù)干預(yù)值對(duì)其適用對(duì)象的種類(lèi)劃分非常細(xì)致，以求精確地判斷每一地塊的風(fēng)險(xiǎn)。2001年新修訂的干預(yù)值中，包括了針對(duì)“帶有花園的住宅區(qū)”“兒童游樂(lè)場(chǎng)所”“廚房、菜園”“非農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)用地”“自然綠地、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地、城市公園”等細(xì)致分類(lèi)的用地類(lèi)型，以及“食用受污染土壤顆?！薄敖?jīng)皮膚接觸受污染土壤顆?！薄拔胧芪廴就寥李w?！薄拔耸芪廴菊魵狻薄笆秤檬芪廴巨r(nóng)作物”“經(jīng)飲用水接觸”等不同的曝露途徑，分門(mén)別類(lèi)地對(duì)污染土壤風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并做相應(yīng)的污染物濃度限值要求。

2.3 限值型標(biāo)準(zhǔn)與風(fēng)控型標(biāo)準(zhǔn)疊加適用

荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)并不采用針對(duì)不同用途的土地適用不同形式的標(biāo)準(zhǔn)的做法，雖然對(duì)土地風(fēng)險(xiǎn)判斷適用條件十分精細(xì)，但對(duì)于所有的地塊均通過(guò)干預(yù)值、篩選值判斷是否存在需要啟動(dòng)修復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)，超過(guò)篩選值的地塊則進(jìn)一步課以風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)以進(jìn)一步確定是否應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)修復(fù)。這種模式形成干預(yù)值(針對(duì)不可接受風(fēng)險(xiǎn)水平)直接啟動(dòng)、篩選值加風(fēng)控型標(biāo)準(zhǔn)共同判斷是否啟動(dòng)修復(fù)的有序篩選標(biāo)準(zhǔn)體系，而且在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中還進(jìn)一步區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與具體地塊風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以精細(xì)篩選判斷具體地塊的風(fēng)險(xiǎn)水平，是一種差別化判斷的成熟做法。

2.4 標(biāo)準(zhǔn)制度具有適當(dāng)?shù)难诱箯椥?/strong>

對(duì)于因標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)理未明確(生態(tài)毒性、標(biāo)準(zhǔn)化方法論等因素不明)的污染物，即使未能將其納入標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，也設(shè)定了污染風(fēng)險(xiǎn)指示值，體現(xiàn)了對(duì)未知環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)謹(jǐn)慎防范的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。

2.5 制度的價(jià)值目標(biāo)明確包含了對(duì)人體健康安全與生態(tài)安全的關(guān)切，尊重自然規(guī)律在標(biāo)準(zhǔn)法律制度中的角色與作用

《土壤保護(hù)法案》及《土壤修復(fù)通令》(2013)對(duì)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)緊急修復(fù)的土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)區(qū)分為對(duì)人類(lèi)的風(fēng)險(xiǎn)(如對(duì)健康的急慢性不利影響、引發(fā)諸如皮膚過(guò)敏等表面不適癥狀)、對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)(如對(duì)生態(tài)多樣性和生態(tài)循環(huán)功能的影響、或?qū)е律鷳B(tài)累積、生態(tài)擴(kuò)大現(xiàn)象)以及污染擴(kuò)散的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(如污染隨地下水?dāng)U散對(duì)生態(tài)系統(tǒng)或其他土壤利用的影響進(jìn)而引發(fā)對(duì)脆弱目標(biāo)的侵害、地下水污染等不可控制情形)?？梢?jiàn),對(duì)人體健康安全的保護(hù)和對(duì)生態(tài)環(huán)境的短期、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益保護(hù)是荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度的根本目的，尤其關(guān)注對(duì)人體健康安全利益的保護(hù)。

2.6 修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)適用采用審批制

《土壤保護(hù)法案》規(guī)定，修復(fù)方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)省級(jí)行政部門(mén) (ProVi nci al Executive)按照《統(tǒng)一行政法案》(General Admini strative Law Act)的規(guī)定權(quán)限予以審批之后方可實(shí)施，且一旦在標(biāo)準(zhǔn)適用過(guò)程中行政部門(mén)根據(jù)污染地塊發(fā)布具體指令，則修復(fù)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)按照指令完成修復(fù)。修復(fù)工程完成之后，修復(fù)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)盡快將修復(fù)效果的書(shū)面報(bào)告提交修復(fù)方案審批部門(mén)審核，對(duì)修復(fù)效果的書(shū)面報(bào)告應(yīng)當(dāng)包含哪些內(nèi)容，《土壤保護(hù)法案》也予以明確?？梢?jiàn)，荷蘭土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度的適用過(guò)程采用了嚴(yán)格的行政監(jiān)管模式，行政主管部門(mén)從修復(fù)方案的確定開(kāi)始介入標(biāo)準(zhǔn)適用過(guò)程，直至修復(fù)工程完畢。甚至在修復(fù)完成后，如果目標(biāo)地塊仍然存在污染物(但已經(jīng)降至可接受風(fēng)險(xiǎn)水平以下)，行政主管部門(mén)仍可以要求修復(fù)責(zé)任人編制“事后維護(hù)計(jì)劃”（After-care Plan），對(duì)后續(xù)的適用標(biāo)準(zhǔn)、成本效益分析、定期監(jiān)測(cè)等做詳細(xì)計(jì)劃。

3 評(píng)價(jià)與啟示

荷蘭是歐盟成員國(guó)中最早進(jìn)行土壤污染治理立法的國(guó)家，其土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度獨(dú)樹(shù)一幟，為歐洲各國(guó)乃至全球土壤污染修復(fù)樹(shù)立先行范式。從最初的“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)模式，到基于風(fēng)險(xiǎn)的具體場(chǎng)地管控標(biāo)準(zhǔn)模式，荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度的演變路徑闡釋其不斷反思、不斷修正的發(fā)展軌跡，這可以為后來(lái)者提供立法經(jīng)驗(yàn)參考而減少其中曲折發(fā)展的成本。而且，從荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)有構(gòu)成來(lái)看，一個(gè)成熟的土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度必須是立體而多元的，包括：土壤污染修復(fù)的觸發(fā)機(jī)制、目標(biāo)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、事后維護(hù)機(jī)制等多層次的標(biāo)準(zhǔn)體系，且必須針對(duì)不同地塊設(shè)置盡可能詳盡具體的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，保留彈性條款，使整個(gè)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度具有極大的制度彈性，能夠應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)操作中情況各異的地塊修復(fù)問(wèn)題。同時(shí)，荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度彰顯兩大主題，一是風(fēng)險(xiǎn)管控，二是功能導(dǎo)向。前者將土壤污染修復(fù)實(shí)踐從危險(xiǎn)控制引向風(fēng)險(xiǎn)管控，注重修復(fù)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)管理；后者則體現(xiàn)在該修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度對(duì)修復(fù)目標(biāo)未來(lái)利用功能的注重，并在此基礎(chǔ)之上設(shè)計(jì)、實(shí)施具體標(biāo)準(zhǔn)控制。

我國(guó)土壤污染修復(fù)規(guī)范化工作起步較晚。長(zhǎng)期以來(lái)，土壤污染治理和修復(fù)工作依據(jù)《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià) 標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》等“超期服役”的標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行，由于國(guó)家層面并沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系，各地修復(fù)實(shí)踐實(shí)質(zhì)上非?；靵y。2014年后，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布污染場(chǎng)地土壤修復(fù)系列標(biāo)準(zhǔn)[《場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》(HJ 25.1—2014)、《場(chǎng)地環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)導(dǎo)則》(HJ 25.2—2014)、《污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》(HJ 25.3—2014)、《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》(HJ 25.4—2014)]，正式拉開(kāi)了土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度的歷史帷幕。2018年4月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)(試行)》和《土壤環(huán)境質(zhì)量建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)(試行)》兩項(xiàng)全新的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)束了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》和《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》等長(zhǎng)期作為修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的歷史。從此，我國(guó)土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系完成了從“一刀切”式標(biāo)準(zhǔn)模式向風(fēng)險(xiǎn)管控模式的初步轉(zhuǎn)向，初步建立風(fēng)險(xiǎn)管控理念。但與荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度相比，仍然存在較大差距。因此，積極鑒別、適當(dāng)吸收荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有助于在土壤污染深重亟待修復(fù)與清潔土地資源匱乏的困境中以更低的制度成本尋求解決之道。在筆者看來(lái)，荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度至少在以下幾方面值得我國(guó)吸收和借鑒：

3.1 規(guī)定具體細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)適用情形

如前所述，荷蘭土壤污染修復(fù)法律對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的適用可謂細(xì)致人微，各．類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化到非常具體的適用情形。反觀我國(guó)現(xiàn)有土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，以新頒布的兩個(gè)土壤風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)為例， 《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)(試行)》將其適用范圍明確指向耕地(包括水田、水澆地、旱地)，園地(包括果園、茶園)和草地(包括天然牧草地、人工牧草地)則只是參照適用， 《土壤環(huán)境質(zhì)量建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)(試行)》則規(guī)定其適用范圍“建設(shè)用地”是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、供礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。雖然該兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)本身已竭盡全力列舉適用對(duì)象，但標(biāo)準(zhǔn)以耕地、園地、草地、建設(shè)用地為適用范圍指向，對(duì)比荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)中以土地利用功能為導(dǎo)向的細(xì)致劃分(例如兒童游樂(lè)場(chǎng)所、帶花園的住宅區(qū)等)，我國(guó)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍指向仍太過(guò)概括而粗糙。土壤修復(fù)效果與地塊差異性緊密相關(guān)，在環(huán)境科學(xué)學(xué)者看來(lái)，“我國(guó)土壤呈明顯的區(qū)域化態(tài)勢(shì)”,同樣的土壤類(lèi)型在地理分布、功能預(yù)期、附著物等其他因素共同作用之下會(huì)出現(xiàn)迥異修復(fù)要求。因此，更加精細(xì)分類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)情形是我國(guó)土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)未來(lái)的發(fā)展方向。

3.2 增加標(biāo)準(zhǔn)制度彈性

荷蘭土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)既有近似于自然背景的目標(biāo)值，又有能夠篩選土壤風(fēng)險(xiǎn)的篩選值和觸發(fā)修復(fù)程序的干預(yù)值，還有對(duì)不明污染物風(fēng)險(xiǎn)判斷的指示值，不同的標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)型各司其職，形成多元標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)已知、未知污染物均有相應(yīng)應(yīng)對(duì)指標(biāo)或風(fēng)險(xiǎn)提示。而且，限值型標(biāo)準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)管控型標(biāo)準(zhǔn)的疊加適用，能夠克服兩種不同種類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)各自的弊端，形成比較彈性的制度管控體系。而在我國(guó)的土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度框架下，雖然2014 年以來(lái)標(biāo)準(zhǔn)體系發(fā)展已經(jīng)改變了之前限值型標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)適用，但目前的標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)型只包括了風(fēng)險(xiǎn)篩選值、管制值及相應(yīng)的污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管控水平要求，已知污染物類(lèi)型十分有限，而對(duì)未知污染物的管控更加鞭長(zhǎng)莫及。筆者認(rèn)為，缺乏彈性的標(biāo)準(zhǔn)制度源于對(duì)污染的危險(xiǎn)控制理念而非風(fēng)險(xiǎn)管控理念，因?yàn)?，風(fēng)險(xiǎn)更多的強(qiáng)調(diào)不可知性，正如貝克·烏爾里希所言：“風(fēng)險(xiǎn)首先是指完全脫離人類(lèi)感知能力的放射性、空氣、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴隨的短期和長(zhǎng)期的對(duì)植物、動(dòng)物和人的影響”。實(shí)現(xiàn)從危險(xiǎn)控制到風(fēng)險(xiǎn)管控的理念轉(zhuǎn)變，不僅僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在增加制度供給上，更應(yīng)當(dāng)在具體制度設(shè)計(jì)中以風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)特性為依托實(shí)現(xiàn)制度轉(zhuǎn)變。荷蘭土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度則正是其風(fēng)險(xiǎn)管控理念的集中體現(xiàn)，立足已知、面向未知而構(gòu)建土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，為我國(guó)土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度樹(shù)立以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的管制范本，如何增強(qiáng)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系彈性、為未可探知的土壤風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)筑規(guī)制工具是我國(guó)土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度未來(lái)重要的發(fā)展趨勢(shì)。

3.3 標(biāo)準(zhǔn)適用監(jiān)管模式選擇應(yīng)科學(xué)、現(xiàn)實(shí)

修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的適用過(guò)程即是標(biāo)準(zhǔn)從規(guī)范文本走向?qū)嶋H效果的過(guò)程，對(duì)這一過(guò)程的監(jiān)管，即標(biāo)準(zhǔn)是否得以真正執(zhí)行，執(zhí)行效果是否達(dá)到法定要求，則是確保修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)必不可少的工具。對(duì)標(biāo)準(zhǔn)適用過(guò)程的監(jiān)管采用嚴(yán)格的政府介入模式是荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度的一大特色。土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的適用過(guò)程，至少有兩個(gè)環(huán)節(jié)需要政府管控：一是修復(fù)方案的編制，二是修復(fù)工程驗(yàn)收評(píng)估。前者設(shè)計(jì)整個(gè)土壤修復(fù)工程走向，后者決定修復(fù)工程是否符合法定要求。從我國(guó)現(xiàn)有立法資源而言，剛剛通過(guò)的《土壤污染防治法》對(duì)上述環(huán)節(jié)的監(jiān)管采用備案制度2，而早已正式頒布實(shí)施的地方立法中， 《湖北省土壤污染防治條例》。則采取與荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度相同的做法，對(duì)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的適用過(guò)程要求政府環(huán)保部門(mén)的全程、深人介入，不僅對(duì)修復(fù)方案的編制要求經(jīng)過(guò)政府環(huán)保部門(mén)審批和監(jiān)督實(shí)施，甚至將修復(fù)工程竣工后的組織驗(yàn)收歸為政府義務(wù)。

監(jiān)管模式的科學(xué)、現(xiàn)實(shí)選擇應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)行政審批制度改革、土壤污染修復(fù)實(shí)踐兩個(gè)要素進(jìn)行分析。首先，減少行政審批項(xiàng)目、減少社會(huì)資源高度集中于政府手中的現(xiàn)象是我國(guó)現(xiàn)有行政審批改革的主要方向，許多原應(yīng)當(dāng)進(jìn)行行政審批的事項(xiàng)，因“可以通過(guò)由公民、法人或者其他組織自主決定，或者可以由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，或者可以通過(guò)行業(yè)組織等非政府機(jī)構(gòu)能夠自律管理，甚至有的可以通過(guò)行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠予以解決”而被取消行政許可，以此類(lèi)推，土壤污染修復(fù)工程可以通過(guò)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)化(第三方評(píng)估)，以中立第三方的評(píng)估擔(dān)保、第三方市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮監(jiān)督作用，則無(wú)需設(shè)定行政審批。但是，應(yīng)當(dāng)客觀地看到，目前無(wú)論是土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)，還是第三方評(píng)估行業(yè)，在我國(guó)的發(fā)展仍然初發(fā)萌芽、良莠不齊，雖然《環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)范對(duì)環(huán)境保護(hù)第三方的責(zé)任予以明確，我國(guó)仍未能形成有序競(jìng)爭(zhēng)、運(yùn)作規(guī)范的第三方評(píng)估行業(yè)是既有國(guó)情。因此，即便修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)適用的備案制是符合我國(guó)行政審批改革走向的長(zhǎng)遠(yuǎn)選擇，從規(guī)范土壤污染修復(fù)初步發(fā)展的角度，政府環(huán)保部門(mén)的有力介入、審批監(jiān)管仍然是更加急迫的現(xiàn)實(shí)需要。筆者認(rèn)為，備案制作為一種比較寬松的監(jiān)管方式，固然有其存在的合理性和必要性，但在當(dāng)前土壤污染修復(fù)實(shí)踐初步開(kāi)展、第三方治理市場(chǎng)仍未成熟的具體情況，一步到位采用備案制作為土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管模式并不可取，類(lèi)似荷蘭做法的湖北地方立法中以政府深度參與為特征的審批模式更能發(fā)揮政府環(huán)保部門(mén)對(duì)土壤污染修復(fù)工作的政府引導(dǎo)、立法規(guī)范作用，在土壤污染修復(fù)規(guī)范化運(yùn)作一定時(shí)間、積累一定操作經(jīng)驗(yàn)之后，才放手由市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)輿論機(jī)制取代部分的政府監(jiān)管，采用寬松的備案監(jiān)管機(jī)制，是更符合國(guó)情實(shí)際的制度選擇。

3.4 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制應(yīng)當(dāng)確立人體健康安全、生態(tài)安全的雙重價(jià)值取向

荷蘭土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)法律中對(duì)人體健康安全、生態(tài)安全的明晰指向，為具體標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容指明規(guī)制原則。其中不僅有人群毒理(Toxicological)標(biāo)準(zhǔn)，也有生態(tài)毒理(Ecotoxicological)標(biāo)準(zhǔn)，人體健康安全被視為最核心、最重要的標(biāo)準(zhǔn)價(jià)值，而對(duì)生態(tài)系統(tǒng)本身的保護(hù)則被作為人體健康安全保護(hù)的有效補(bǔ)充。《土壤保護(hù)法案》的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)也明確對(duì)人體健康及生態(tài)系統(tǒng)的雙重保護(hù)理念，例如該法第36條規(guī)定的修復(fù)觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為“用于人類(lèi)或動(dòng)植物的土壤功能特性已受或正受?chē)?yán)重減損危險(xiǎn)”，可見(jiàn)，對(duì)人類(lèi)利益的保護(hù)與對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)并列為荷蘭土壤修復(fù)的雙重價(jià)值取向，并在土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度中具體展現(xiàn)。

反觀我國(guó)的土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)人體健康安全關(guān)注的不足曾是學(xué)者們對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度詬病的重點(diǎn)之一，而現(xiàn)有土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)中，過(guò)去重視經(jīng)濟(jì)利益的錯(cuò)誤取向雖然已有轉(zhuǎn)變，但仍不乏對(duì)人體健康安全和生態(tài)安全雙重價(jià)值的偏差。例如，新出臺(tái)的兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)中， 《農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)》明確指出該標(biāo)準(zhǔn)的宗旨在于“為貫徹落實(shí)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，保護(hù)農(nóng)用地土壤環(huán)境，管控農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)作物正常生長(zhǎng)和土壤生態(tài)環(huán)境”，且該標(biāo)準(zhǔn)中將農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)界定為“因土壤污染導(dǎo)致食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)作物生長(zhǎng)或土壤生態(tài)環(huán)境受到不利影響”，雖然“保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全”間接體現(xiàn)對(duì)人體健康安全的保護(hù)取向，但上述眾多項(xiàng)宗旨及對(duì)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的界定更多表達(dá)的是對(duì)農(nóng)業(yè)種植環(huán)境的關(guān)切：而《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)》則明確指向人體健康安全的直接保護(hù)，不僅在前言中指出其制定目的在于“加強(qiáng)建設(shè)用地土壤環(huán)境監(jiān)管，管控污染地塊對(duì)人體健康的風(fēng)險(xiǎn)，保障人居環(huán)境安全”，還規(guī)定建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)是指“建設(shè)用地上居住、工作人群長(zhǎng)期暴露于土壤中污染物，因慢性毒性效應(yīng)或致癌效應(yīng)而對(duì)健康產(chǎn)生的不利影響”，而對(duì)建設(shè)用地土壤污染的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)卻無(wú)企及。

土壤本身并不是污染物，土壤污染必定是水、大氣等其他污染物的遷移、匯集和積累，這些環(huán)節(jié)中對(duì)人類(lèi)的影響既包括直接的人體健康安全的影響(主要通過(guò)皮膚、呼吸道等曝露途徑)，也包括間接的生態(tài)環(huán)境的影響(通過(guò)改變?nèi)祟?lèi)所在的生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)或要素)，土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)既應(yīng)體現(xiàn)對(duì)人體健康安全的首要關(guān)注，也應(yīng)兼顧對(duì)生態(tài)安全長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考量。在這一點(diǎn)上，荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度為我們樹(shù)立了良好的范例。

4 結(jié)論

荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度以其風(fēng)險(xiǎn)管控、土壤功能導(dǎo)向的管控理念、細(xì)致入微的適用分類(lèi)、彈性化的標(biāo)準(zhǔn)體系、嚴(yán)格行政介入的標(biāo)準(zhǔn)適用過(guò)程，展示了對(duì)土壤生態(tài)環(huán)境和人體健康安全的雙重制度價(jià)值取向，為我國(guó)構(gòu)建土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的探索樣本。目前， 《土壤污染防治法》已經(jīng)正式頒布即將全面實(shí)施，作為土壤污染治理重要手段的修復(fù)制度，需要一套科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)體系作為支撐，合理借鑒土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的荷蘭經(jīng)驗(yàn)，完善、優(yōu)化我國(guó)土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度勢(shì)在必行。

原標(biāo)題:荷蘭土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)制度述評(píng)