以責(zé)任原則建立“無(wú)廢城市”全過(guò)程綜合管理機(jī)制

固廢網(wǎng)訊:“無(wú)廢城市”的建設(shè)提出了一種新的城市管理理念，是一種將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式，這就要求在城市固體廢物治理中必須盡快建立完善的全過(guò)程綜合管理體制。

一、全過(guò)程綜合管理是關(guān)鍵

隨著中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和人民消費(fèi)水平的提高，各類(lèi)固體廢物的增長(zhǎng)迅速。中國(guó)城市生活垃圾清運(yùn)量由2000年的1.18億噸增加到2017年的2.15億噸，增長(zhǎng)了82%，年均增長(zhǎng)3.59%；工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量由2000年的8.16億噸增加到33.11億噸，增長(zhǎng)了3.06倍，年均增長(zhǎng)9.79%。近些年來(lái)，中國(guó)大力推進(jìn)城市生活垃圾無(wú)害化處理工作，工業(yè)固體廢物資源化利用也在積極推進(jìn)。城市生活垃圾無(wú)害化處理率由略高于50%提高到97.7%，工業(yè)固體廢物綜合利用率由45.9%提高到60.2%。盡管如此，城市生活垃圾無(wú)害化處理57.22%依靠填埋、40.24%被焚燒、40%左右工業(yè)固體廢物堆存于自然環(huán)境中，環(huán)境污染的危害依然存在。全國(guó)多數(shù)城市均不同程度地存在“垃圾圍城”的現(xiàn)象，據(jù)前幾年的有關(guān)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)城市生活垃圾累積堆存量已超過(guò)70億噸，侵占土地約80萬(wàn)畝。而2017年11月發(fā)布的《〈中華人民共和國(guó)固體廢棄物污染環(huán)境防治法〉實(shí)施情況的報(bào)告》顯示，中國(guó)歷年堆存的工業(yè)固體廢物總量達(dá)600億噸至700億噸。固體廢物的歷史累積效應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境所造成的二次污染危害，如水源污染、水質(zhì)下降、土壤污染和空氣污染等環(huán)境問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重，已經(jīng)到了必須解決的程度。在這種情況下，城市固體廢物的管理方式亟待發(fā)生根本改變，需更加注重源頭減量的問(wèn)題，大力推進(jìn)固體廢物的資源化利用，以遏制固體廢物產(chǎn)生量和累積量無(wú)限增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

“無(wú)廢城市”建設(shè)要求城市固體廢物管理，必須由“末端治理模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭^(guò)程綜合管理模式”。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)固體廢物管理實(shí)施的是末端治理模式，即前端產(chǎn)生多少，后端就處置多少；相應(yīng)的管理指標(biāo)是無(wú)害化處理率，并沒(méi)有設(shè)置固體廢物的減量目標(biāo)。由于土地資源的約束和“鄰避效應(yīng)”的影響，許多城市固體廢物在原有處置場(chǎng)所飽和的情況下，已很難再找到合適的場(chǎng)地。而“無(wú)廢城市”建設(shè)的目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市固體廢物產(chǎn)生量最小、資源化利用充分、處置安全”，這就必須轉(zhuǎn)變固體廢物的末端管理模式，實(shí)施從源頭到末端的全過(guò)程綜合管理模式，以統(tǒng)籌推進(jìn)源頭減量、資源化利用、無(wú)害化處置工作，將固體廢物產(chǎn)生量控制在最小，再利用、再循環(huán)利用率提高到最大，從而最大限度地降低固體廢物最終處置量。這也是“無(wú)廢城市”試點(diǎn)建設(shè)能否取得實(shí)際成效的關(guān)鍵所在。

二、全過(guò)程綜合管理體制有待完善

推進(jìn)“無(wú)廢城市”建設(shè)，需要建立固體廢物全過(guò)程綜合管理的體制機(jī)制，但目前中國(guó)固體廢物管理還存在著不少薄弱環(huán)節(jié)，需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

首先，重末端輕源頭的固體廢物管理方式?jīng)]有基本改變。中國(guó)固體廢物管理的重點(diǎn)一直是在末端處理環(huán)節(jié)，高度重視無(wú)害化處理工作，特別是生活垃圾無(wú)害化處理率近些年來(lái)有很大幅度的提高。但是，固體廢物減量化、資源化利用相對(duì)滯后。其中，回收環(huán)節(jié)的資源化再利用的比例不高、技術(shù)水平落后，而固體廢物產(chǎn)生環(huán)節(jié)的源頭減量化則更為薄弱，相關(guān)工作推進(jìn)緩慢。

其次，相關(guān)部門(mén)在固體廢物管理中的協(xié)同性不足。固體廢物產(chǎn)生的來(lái)源多樣，既有一般的工業(yè)固體廢物、礦山尾礦、農(nóng)業(yè)廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危險(xiǎn)廢物等，又有近年急劇增長(zhǎng)的電子垃圾、快遞包裝廢棄物、報(bào)廢汽車(chē)、廢舊輪胎等。同時(shí)，固體廢物管理包括產(chǎn)生、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、利用、處置等多個(gè)環(huán)節(jié)。這使得固體廢物全過(guò)程綜合管理工作所涉及的部門(mén)眾多，協(xié)調(diào)配合的工作難度較大。目前在固體廢物管理工作中，各部門(mén)間尚未形成權(quán)責(zé)清晰、分工協(xié)作、政策協(xié)同、信息共享的管理機(jī)制，還難以做到無(wú)縫監(jiān)管和全過(guò)程綜合管理。

最后，不同環(huán)節(jié)不同行為主體所承擔(dān)的責(zé)任不夠清晰。固體廢物治理作為公共環(huán)境管理的重要組成部分，環(huán)境保護(hù)部門(mén)在末端治理中一直承擔(dān)著主體責(zé)任。而從源頭到末端的全過(guò)程綜合管理，要求從產(chǎn)品生產(chǎn)、消費(fèi)，到廢棄物回收、再利用，再到安全處置等各環(huán)節(jié)的相互配合、協(xié)同行動(dòng)。在這個(gè)過(guò)程中，固體廢物減量化、資源化和無(wú)害化的責(zé)任主體不僅包括政府部門(mén)，還應(yīng)包括生產(chǎn)方、銷(xiāo)售方、使用方、回收處置方等各環(huán)節(jié)的行為主體。目前，生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、消費(fèi)者、回收處置者的責(zé)任意識(shí)薄弱，相關(guān)法律和規(guī)定對(duì)相關(guān)方在固體廢物污染治理中的責(zé)任或缺乏清晰界定，或約束性、強(qiáng)制性不足。

三、建立“無(wú)廢城市”全過(guò)程綜合管理責(zé)任機(jī)制

固體廢物全過(guò)程管理涉及的領(lǐng)域廣、環(huán)節(jié)多，需要相關(guān)行為主體的共同參與。對(duì)此，應(yīng)針對(duì)生產(chǎn)、消費(fèi)、回收、利用、處置以及監(jiān)管等環(huán)節(jié)的不同行為主體，明確和強(qiáng)化政府部門(mén)、生產(chǎn)企業(yè)、社區(qū)和居民、環(huán)保單位等共同參與者的責(zé)任，以責(zé)任原則建立“無(wú)廢城市”建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。

一是強(qiáng)化固體廢物防治監(jiān)管部門(mén)的管理者責(zé)任。政府作為“無(wú)廢城市”試點(diǎn)建設(shè)的推動(dòng)者，是建立全過(guò)程綜合管理制度的責(zé)任主體，承擔(dān)制定各項(xiàng)政策、制度、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任，也肩負(fù)著“從源頭到末端”全過(guò)程監(jiān)管的職責(zé)。在制度建設(shè)方面，需按照“無(wú)廢城市”的建設(shè)理念，進(jìn)一步完善固體廢物管理的相關(guān)法律法規(guī)，制定相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并提供一定的政策支持措施。同時(shí)，要注意各項(xiàng)制度的協(xié)同性以及政策措施的相互配合，使之滿足“減量化、資源化、無(wú)害化”的管理要求。在環(huán)境監(jiān)管方面，應(yīng)堅(jiān)持“統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體制，強(qiáng)化各相關(guān)部門(mén)在各自管理領(lǐng)域的監(jiān)管責(zé)任。按照《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》的要求，“建立部門(mén)責(zé)任清單，進(jìn)一步明確各類(lèi)固體廢物產(chǎn)生、收集、轉(zhuǎn)移、利用、處置等環(huán)節(jié)的部門(mén)職責(zé)邊界”；同時(shí)，建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化部門(mén)分工協(xié)作，落實(shí)政府對(duì)固體廢物管理的全過(guò)程監(jiān)管職責(zé)。政府部門(mén)在政策制定和監(jiān)管過(guò)程中，應(yīng)針對(duì)生產(chǎn)企業(yè)、環(huán)保企業(yè)、消費(fèi)者等不同行為主體，科學(xué)設(shè)計(jì)和綜合運(yùn)用命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型、社會(huì)參與型等各類(lèi)政策工具，構(gòu)建全過(guò)程綜合管理的制度框架，從而推動(dòng)“無(wú)廢城市”的建設(shè)實(shí)踐。

二是強(qiáng)化和延伸產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)者責(zé)任。生產(chǎn)者責(zé)任是指生產(chǎn)企業(yè)作為責(zé)任主體，對(duì)其所生產(chǎn)的產(chǎn)品承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任。作為一項(xiàng)重要的環(huán)境制度，國(guó)際上環(huán)境保護(hù)先進(jìn)國(guó)家普遍實(shí)施了生產(chǎn)者責(zé)任制度，并將其延伸到產(chǎn)品的整個(gè)生命周期。生產(chǎn)者對(duì)其產(chǎn)品承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任不僅包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而且包括產(chǎn)品設(shè)計(jì)、流通消費(fèi)、回收利用、廢物處置等階段。中國(guó)在2016年制訂了《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》，開(kāi)始對(duì)電器電子、汽車(chē)、鉛酸蓄電池和包裝物等4類(lèi)產(chǎn)品實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。但這一制度落實(shí)尚不到位，對(duì)企業(yè)履行生產(chǎn)者責(zé)任的強(qiáng)制性不足，在源頭便開(kāi)展綠色產(chǎn)品設(shè)計(jì)、主動(dòng)選擇環(huán)境影響小的原輔料（零配件）的企業(yè)很少，真正承擔(dān)回收處置責(zé)任的企業(yè)也不多。推動(dòng)“無(wú)廢城市”建設(shè)，需在政策措施上進(jìn)一步強(qiáng)化生產(chǎn)者責(zé)任制度，并逐步將其法律化，使生產(chǎn)企業(yè)真正擔(dān)負(fù)起環(huán)境污染防治的主體責(zé)任。通過(guò)一定的法律和經(jīng)濟(jì)手段，督促和激勵(lì)企業(yè)開(kāi)展綠色設(shè)計(jì)和綠色供應(yīng)鏈建設(shè)，并對(duì)其廢舊產(chǎn)品實(shí)施回收計(jì)劃。同時(shí)作為試點(diǎn)城市，也應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剡m用條件，擴(kuò)大生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的產(chǎn)品范圍。例如，推行“零廢物”計(jì)劃的溫哥華市，正計(jì)劃將生產(chǎn)者責(zé)任的產(chǎn)品范圍覆蓋到城市廢棄物的50%。

三是提高固體廢物產(chǎn)生回收環(huán)節(jié)的消費(fèi)者責(zé)任意識(shí)。“無(wú)廢城市”建設(shè)需要全社會(huì)的共同參與，其中消費(fèi)者履行相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)是其中重要的一環(huán)。消費(fèi)者的行為、社會(huì)群體的參與對(duì)于“無(wú)廢城市”的建設(shè)十分關(guān)鍵。例如，日本德島縣上勝町“零廢棄”小鎮(zhèn)就是依靠社區(qū)居民的共同行動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。其秘訣在于居民對(duì)垃圾進(jìn)行34種類(lèi)別的分類(lèi)回收及資源化利用，即通過(guò)嚴(yán)格細(xì)致的分類(lèi)，提高了廢棄物的資源化率，從而最大限度地減少了垃圾的產(chǎn)生量。小鎮(zhèn)垃圾回收利用率早已達(dá)到80%，僅20%的垃圾被填埋，目前居民正致力于在2020年前實(shí)現(xiàn)所有東西廢棄時(shí)必須可回收利用的“零廢棄”目標(biāo)。國(guó)際上其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)也表明，“無(wú)廢城市”的建設(shè)必須重視建立消費(fèi)者責(zé)任機(jī)制，即消費(fèi)者有責(zé)任將其產(chǎn)生的廢棄物從源頭進(jìn)行分類(lèi)，提高廢物分類(lèi)比率。只有如此，才可能建立政府引導(dǎo)、居民和企業(yè)參與的分類(lèi)回收利用體系，從而提高生活垃圾的資源化利用率。各級(jí)政府應(yīng)加快制定生活垃圾分類(lèi)的政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)垃圾分類(lèi)配套設(shè)施建設(shè)，探索垃圾計(jì)量收費(fèi)制。除政府采取強(qiáng)制性和經(jīng)濟(jì)措施外，居民、社區(qū)在共同的“零廢棄”理念下，形成共識(shí)性的行為準(zhǔn)則或規(guī)范也很重要。

四是建立固體廢物處置環(huán)節(jié)的第三方責(zé)任機(jī)制。即將第三方治理單位納入固體廢物全過(guò)程監(jiān)管范圍，強(qiáng)化對(duì)第三方企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任的要求。按照2017年發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)》，第三方治理責(zé)任包括：“第三方治理單位應(yīng)按有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)及合同要求，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和合同約定的責(zé)任”“第三方治理單位在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。”確保固體廢物無(wú)害化處置和資源化利用過(guò)程的環(huán)保要求、避免二次污染，是第三方環(huán)保企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的基本責(zé)任。目前中國(guó)正在積極推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，但尚處于探索階段，實(shí)踐過(guò)程中仍存在著缺乏相應(yīng)法律法規(guī)、排污方與第三方的權(quán)責(zé)劃分不明確、對(duì)第三方治理企業(yè)缺乏有效監(jiān)管、排污企業(yè)選擇第三方治理的積極性不足等問(wèn)題。在“無(wú)廢城市”建設(shè)中，應(yīng)積極培育和規(guī)范第三方市場(chǎng)。綜合運(yùn)用法律法規(guī)、市場(chǎng)機(jī)制、政策引導(dǎo)等手段，進(jìn)一步明確排污方主體責(zé)任和第三方治理責(zé)任的具體要求，加強(qiáng)對(duì)第三方環(huán)保企業(yè)的有效監(jiān)管，建立科學(xué)合理的準(zhǔn)入與退出機(jī)制，以此建立完善固體廢物第三方治理機(jī)制。

原標(biāo)題:以責(zé)任原則建立“無(wú)廢城市”全過(guò)程綜合管理機(jī)制