深度解讀：上海市《本市環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革實(shí)施意見》

2019年4月30日，上海市人民政府（滬府規(guī)〔2019〕24號(hào)）頒布了《本市環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革實(shí)施意見》，該意見將于2019年7月1日實(shí)施。

近年來不管是企業(yè)，還是環(huán)評(píng)咨詢機(jī)構(gòu)，還是政府主管機(jī)構(gòu)，都在翹首期盼環(huán)評(píng)制度的改革，上海終于率先實(shí)施。盡管本次改革只是階段性成果，但改革力度之大在國內(nèi)也實(shí)屬罕見，充分體現(xiàn)了上海市政府與生態(tài)環(huán)境主管部門的“敢于擔(dān)當(dāng)”。

丨一 、改革的源動(dòng)力丨

本次改革的源動(dòng)力主要來自五個(gè)“基于”。具體如下：

1 基于深化“放管服”改革的要求：政府職能轉(zhuǎn)變與提升，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。

2 基于強(qiáng)化“企業(yè)主體責(zé)任”的需求：誰的錯(cuò)誤誰承擔(dān)，有事沒事別找政府。

3 基于優(yōu)化“營商環(huán)境”的需求：行政審批費(fèi)時(shí)費(fèi)力，又不討好，一般項(xiàng)目優(yōu)化審批流程。

4 基于明晰“責(zé)任邊界”的需求：市場(chǎng)的資源配置與企業(yè)的主體責(zé)任，政府的區(qū)域規(guī)劃與宏觀引導(dǎo)，行政主管機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與游戲規(guī)則的制定等，均需各司其職。

5 基于生態(tài)境部“試點(diǎn)”要求：2018年3月，生態(tài)環(huán)境部授權(quán)北京、上海環(huán)評(píng)制度改革試點(diǎn)。

基于以上，環(huán)評(píng)制度的改革勢(shì)在必行。

本次改革以“人民政府”的名義發(fā)文，其力度可見一斑！

丨二、改革的要點(diǎn)丨

1、豁免環(huán)境影響小、風(fēng)險(xiǎn)小的項(xiàng)目：制定正面清單

對(duì)生態(tài)環(huán)境影響小、風(fēng)險(xiǎn)低的項(xiàng)目納入“正面清單”，不需要環(huán)評(píng)，不要求審批或備案。（馬哥在《環(huán)評(píng)何去何從？——環(huán)評(píng)的困境及其改革之路探討》一文，曾自創(chuàng)性的提出了環(huán)評(píng)“正面清單”的概念。）市生態(tài)環(huán)境局已于2019年2月發(fā)布了《上海市不納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)管理的項(xiàng)目類型（2019年版）》。

2、抓重點(diǎn)，抓主要矛盾：制定重點(diǎn)行業(yè)名錄

列入重點(diǎn)行業(yè)名錄的建設(shè)項(xiàng)目在報(bào)批、施工、運(yùn)營等各階段實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，嚴(yán)格環(huán)評(píng)審批。重點(diǎn)行業(yè)名錄包括重點(diǎn)行業(yè)、特殊工藝和重點(diǎn)區(qū)域三部分內(nèi)容，由市生態(tài)環(huán)境局發(fā)制定發(fā)布。

未列入重點(diǎn)行業(yè)名錄的建設(shè)項(xiàng)目，在環(huán)評(píng)形式、審批流程上大幅優(yōu)化簡化（具體見第三點(diǎn)）。

3. 簡化審批流程、簡化文本編制：非重點(diǎn)行業(yè)且規(guī)劃環(huán)評(píng)及措施落地的區(qū)域

在已完成規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)且相關(guān)措施落地的區(qū)域，對(duì)未納入重點(diǎn)行業(yè)名錄的建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)評(píng)手續(xù)簡化為：

1 部分市政基礎(chǔ)設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)廠房豁免環(huán)評(píng)；

2 環(huán)評(píng)書簡化為環(huán)評(píng)表，按報(bào)告表的審批程序辦理手續(xù)；

3 環(huán)評(píng)表不再審批，實(shí)行告知承諾。建設(shè)單位材料齊全且作出承諾的，審批部門當(dāng)即出具審批意見。但會(huì)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，對(duì)企業(yè)承諾的內(nèi)容進(jìn)行核查。未來將借助科技手段，不斷擴(kuò)大污染源在線監(jiān)測(cè)的范圍，充分利用大數(shù)據(jù)和信息化手段提升監(jiān)管水平。

4 簡化環(huán)評(píng)編制內(nèi)容和共享環(huán)境數(shù)據(jù)。環(huán)評(píng)無需對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)，可與規(guī)劃環(huán)評(píng)共享環(huán)境數(shù)據(jù)。

4. 環(huán)評(píng)報(bào)告表編制：簡化文本內(nèi)容

1 發(fā)布環(huán)境影響報(bào)告表編制規(guī)范，與生態(tài)環(huán)境無關(guān)內(nèi)容不再納入。

2 出臺(tái)環(huán)境影響報(bào)告表格式范本，提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制質(zhì)量。

5. 優(yōu)化公眾參與模式：減少公示次數(shù)、不再入戶調(diào)查

環(huán)評(píng)報(bào)告書項(xiàng)目編制階段：只需公示2次，累計(jì)公示時(shí)間不少于10個(gè)工作日，且不再開展入戶問卷調(diào)查。

環(huán)評(píng)報(bào)告書項(xiàng)目審批階段：審批部門應(yīng)通過政府網(wǎng)站發(fā)布相關(guān)審批信息。審批過程中，始終保持環(huán)評(píng)文件有關(guān)信息處于公開狀態(tài)。

6. 從嚴(yán)管理第三方

建立第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)考核和信用管理機(jī)制，對(duì)不負(fù)責(zé)任、弄虛作假的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)及個(gè)人，強(qiáng)化懲處措施。

在行業(yè)自律方面，支持行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮自律導(dǎo)向作用，規(guī)范行業(yè)秩序。

三、未來改革趨勢(shì)展望

盡管本次改革力度很大，但是由于《重點(diǎn)行業(yè)名錄》、《正面清單》、《環(huán)境影響報(bào)告表》（范本）等尚未頒布，尚不清楚實(shí)效如何，在此特提出如下展望。環(huán)評(píng)應(yīng)該回歸科學(xué)回歸本質(zhì)，具體可在如下方面改革：

1. 回歸科學(xué)：重點(diǎn)污染行業(yè)的項(xiàng)目未必含重點(diǎn)污染工藝，如何兼顧行業(yè)的同時(shí)以污染工藝為主，真正按照“環(huán)境影響的大小”來確定環(huán)境文件類型，充分體現(xiàn)環(huán)評(píng)的科學(xué)性，這是改革的方向之一。

2.回顧本質(zhì)：環(huán)評(píng)不是設(shè)計(jì)，也無法替代設(shè)計(jì)，環(huán)評(píng)應(yīng)為設(shè)計(jì)提出“要求”，而不是替代設(shè)計(jì)，環(huán)評(píng)書也該瘦身。

3. 節(jié)能與減排的結(jié)合：如何避免打著“保護(hù)環(huán)境”的名義污染環(huán)境？低濃度低危害的污染物強(qiáng)制治理可能并不科學(xué)，設(shè)備制造及運(yùn)營能耗等產(chǎn)生的“沉沒污染”可能更大（馬哥在《如何規(guī)避“無組織排放”法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)——無組織排放的準(zhǔn)確定義與管控要求》一文，首次創(chuàng)造性提出沉沒污染的概念），環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益分析需要強(qiáng)化！

4. 優(yōu)化流程：企業(yè)運(yùn)營期的“微調(diào)細(xì)改”如何合法化，正面清單能否真正契合企業(yè)實(shí)際，“微調(diào)細(xì)改”如何流程合法化，拭目以待。

5. 程序合法與行為合法，將來哪個(gè)更重要？大數(shù)據(jù)時(shí)代，程序合法必將讓位于行為合法。未來開車肯定不需要駕照，因?yàn)轳{駛水平高低全靠數(shù)據(jù)說話，而不是執(zhí)照。企業(yè)的排污行為，將來也是事中與事后為主，程序合法的要求逐漸弱化，特別是環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良的區(qū)域，程序角度或許僅需要許可總量便可。

6. 概念與要求統(tǒng)一（不限于環(huán)評(píng)）：對(duì)于重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)排污單位、重點(diǎn)排污工藝，其要求是否可以統(tǒng)一一致？

7. 基于風(fēng)險(xiǎn)，執(zhí)法與監(jiān)管應(yīng)該層級(jí)化（不限于環(huán)評(píng)）：嚴(yán)格意義上，沒有一家企業(yè)是完全合法合規(guī)的，這是因?yàn)橐?guī)范不合理還是企業(yè)不正規(guī)呢？其實(shí)都不是。原因是即便相同的規(guī)范在不同的企業(yè)身上，其要求和效力也是不同的。因而，應(yīng)該基于實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行層級(jí)化的執(zhí)法和監(jiān)管，避免出現(xiàn)高射炮打蚊子的事情，避免出現(xiàn)農(nóng)民工燒柴火取暖而違反大氣污染防治法被處罰的情況。因此，執(zhí)法與監(jiān)管應(yīng)該分層級(jí)，基于實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)高低來分層級(jí)。凡是對(duì)外環(huán)境有潛在影響的違法行為，應(yīng)該重點(diǎn)執(zhí)法與監(jiān)管，屬于企業(yè)內(nèi)務(wù)且沒有外環(huán)境影響的違法行為，應(yīng)該弱化執(zhí)法與監(jiān)管。

原標(biāo)題:深度解讀：環(huán)評(píng)制度重大改革——上海市《本市環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革實(shí)施意見》