環(huán)衛(wèi)市場化報告之一——從政府購買服務(wù)到PPP

北極星環(huán)保網(wǎng)訊:一、傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域集中于清掃和轉(zhuǎn)運環(huán)節(jié)

根據(jù)原建設(shè)部《城市環(huán)境衛(wèi)生當(dāng)前產(chǎn)業(yè)實施辦法》的定義，環(huán)衛(wèi)行業(yè)是指為有效治理城市垃圾、糞便等城市生活廢棄物，為城市人民創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的生活和工作環(huán)境而進行的垃圾、糞便的收集、運輸、處理、處置、綜合利用和社會管理等活動的總稱。同樣是原建設(shè)部發(fā)布的文件，《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》明確環(huán)衛(wèi)行業(yè)的所涵蓋的作業(yè)內(nèi)容包括：（1）道路清掃保潔；（2）生活垃圾和糞便收集運輸處理；（3）公共場所環(huán)境衛(wèi)生。

這里，前者是“大環(huán)衛(wèi)”，是包括垃圾清掃、收運、處置及綜合利用系列活動的總稱；后者是“小環(huán)衛(wèi)”，指包括道路清掃保潔、垃圾分類、垃圾收運等一系列的作業(yè)行為，也被稱為傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域。

PPP在垃圾處置環(huán)節(jié)的運用已相當(dāng)成熟，且產(chǎn)出說明較為明確、績效考核標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、交易結(jié)構(gòu)清晰，因此本文主要研究傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域。

“小環(huán)衛(wèi)”，是機會待挖掘的千億級“大市場”。2015年全國城市道路清掃面積73.3億平方米，以道路清掃費用10元/平方米˙年計算（行業(yè)平均道路清掃價格在8-12元/平方米˙年），每年全國城市道路清掃市場空間約為733億元。2015年,全國城市生活垃圾清運量為1.91億噸，以垃圾清運費用75元/噸計算，每年全國城市生活垃圾清運市場空間約為143億元。兩者合計達到876億元。此外，2015年全國縣城道路清掃保潔面積23.7億平方米、垃圾清運量0.66億噸，以同等單位服務(wù)價格測算，市場規(guī)模分別為237億元和50億元，合計為287億元。因此，2015年全國城市及縣城環(huán)衛(wèi)整體市場規(guī)模已達到1163億元。此外，考慮城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化下各地逐漸推動城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路清掃保潔市場也有不小的規(guī)模（截至2015年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鋪裝道路面積29.13億平方米）。隨著城鎮(zhèn)化加快帶來更大清掃面積及更高垃圾清運量、環(huán)衛(wèi)標(biāo)準(zhǔn)提升帶來單位服務(wù)價格上升，環(huán)衛(wèi)市場將進一步擴大，有望在2020年突破1500億元。

圖12015年全國城市及縣城環(huán)衛(wèi)市場格局

二、傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)市場化始于政府購買服務(wù)

根據(jù)E20研究院的觀察，和其他環(huán)保領(lǐng)域一樣，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)的“政企合作”或者說服務(wù)界面也遵循從設(shè)備采購到工程服務(wù)、再到運營服務(wù)、最終向效果服務(wù)演化的規(guī)律。換句話說，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)作為一項公共事業(yè)，由政府“一攬子”包辦，最初與外部市場主體的合作僅限于設(shè)備采購和施工采購，運營管理責(zé)任由政府企事業(yè)單位承擔(dān)。

真正意義上的環(huán)衛(wèi)市場化，是指環(huán)衛(wèi)服務(wù)本身的市場化。這種實踐起步于上個世紀(jì)80年代中期，北京、上海、深圳等地率先進行了一些探索。2003年以后，不少東部沿海城市紛紛推動環(huán)衛(wèi)市場化，部分城市甚至實現(xiàn)城區(qū)環(huán)衛(wèi)全面市場化。特別是2013年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）發(fā)布，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。自此，各地環(huán)衛(wèi)市場化力度明顯增強。

在此期間，環(huán)衛(wèi)市場化的主要方式是政府購買服務(wù)。此種操作與傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)自身的特點密切相關(guān)。傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)項目的建設(shè)周期短、資產(chǎn)周轉(zhuǎn)快，本質(zhì)上屬于勞動力密集型。更重要的是傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)基本不涉及建設(shè)，其市場化主要是改變過去政府事業(yè)編制下人工清掃、轉(zhuǎn)運的低效率及高成本局面，以機械化操作獲得成本及效率優(yōu)勢，從而滿足政府及公眾對城市環(huán)衛(wèi)保潔質(zhì)量的要求。因此，按照E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖，嚴(yán)格意義上的傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)（即垃圾清掃、收運，不含收運站融資建設(shè)）應(yīng)該歸為非PPP類（D類），即不含融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的非PPP類政府購買服務(wù)。具體方式上包括委托運營、托管運營等，基本均為輕資產(chǎn)服務(wù)模式。

圖2E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖

全國環(huán)衛(wèi)招標(biāo)地圖百強企業(yè)地圖冊中發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年全國環(huán)衛(wèi)服務(wù)新簽項目合同總額861億元。其中，啟迪桑德、北京環(huán)衛(wèi)集團、福建龍馬環(huán)衛(wèi)、北控水務(wù)、深圳玉禾田、勁旅環(huán)境、中聯(lián)重科、東莞家寶園林綠化、廣州僑銀環(huán)保、昌邑康潔環(huán)衛(wèi)等十強合同額合計約占全行業(yè)的60%。我們關(guān)注到成長較好的企業(yè)有美城環(huán)境、萬容科技、嘉諾資源、重慶環(huán)衛(wèi)等。根據(jù)主要公司的中標(biāo)信息分析發(fā)現(xiàn)，以委托、承包、采購等方式的政府購買服務(wù)項目依然占主導(dǎo)，這與E20市政環(huán)保領(lǐng)域PPP分類格局圖的判斷基本吻合。但這一格局正在悄然改變。

圖32016年環(huán)衛(wèi)服務(wù)企業(yè)簽約合同額“十強”（單位：億元）

信息來源：2016全國環(huán)衛(wèi)招標(biāo)地圖百強企業(yè)地圖冊。