國際案例 | 排污權(quán)還能交易？這不是在鼓勵排污嗎？！

大氣網(wǎng)訊:傳統(tǒng)許可證強制污染源使用特定減排技術(shù)，但工廠運行時間越長其實排污越多。而限額與交易計劃則給污染源設(shè)定排污總額，來確保排污總量不超過指定限額，保護環(huán)境和公眾健康。

本篇文章旨在回答以下問題：

什么是限額與交易計劃?

為什么選擇限額與交易計劃?

在哪些情況下限額與交易計劃才最有效?

除此之外，還有哪些現(xiàn)行的環(huán)境保護政策工具?

美國SO2配額交易計劃案例：限額與交易計劃的可行性研究。

什么是限額與交易計劃

限額與交易是一種基于市場的環(huán)境保護政策。它通過建立排放上限，來指定計劃內(nèi)所包含的各種排放源的最大排放量。限額與交易計劃的監(jiān)管機構(gòu)指定污染物排放數(shù)量(例如，1噸)并頒發(fā)個人授權(quán)(許可)。該許可總數(shù)等于總排放上限。為了滿足要求，每個排放源必須交出與其實際排放量相等的排放額度。這些排放源的額度可以與其它排放源或者市場參與者進行購買或者出售。每個排放源可以通過設(shè)計自己的合規(guī)策略來最大限度地降低成本，例如減排，或者購買(出售)配額，并且可以根據(jù)技術(shù)或市場條件的變化調(diào)整其合規(guī)策略，無需政府審批。

為什么選擇限額與交易計劃

限額與交易計劃可以提供比其他環(huán)境政策更高水平的環(huán)境確定性。由政府、監(jiān)管機構(gòu)或其他管理機構(gòu)設(shè)定的排放上限代表了排放源可以排放的最大允許排放量。超過合規(guī)成本的處罰和統(tǒng)一有效的執(zhí)法可以防止排放源超量排放。相比之下，諸如強制措施之類的傳統(tǒng)政策方法通常不會設(shè)定絕對的排放上限，而是依賴于排放率，這會使排放量隨著使用率的增加而上升。

相比較其它制度，限額與交易計劃也可以鼓勵提前減少污染源的排放，有助于更早實現(xiàn)環(huán)境和人類健康效益。這背后有兩個主要驅(qū)動因素：第一，排放上限和相關(guān)配額市場為配額創(chuàng)造貨幣價值，成為消費者提供減少排放的切實動機。第二，限額交易計劃可以結(jié)合銀行業(yè)務的靈活性，為消費者提供額外的激勵措施來達到提前減排的目的。

限額與交易計劃的另一個環(huán)境優(yōu)勢是改善問責制。參與的排放源必須通過以下協(xié)議書充分核算每噸排放量，以確保排放測量的完整性、準確性和一致性。這些環(huán)境項目需要在設(shè)備正常運行和參與者積極配合監(jiān)察的情況下，依靠定期監(jiān)察來運行，與大多數(shù)環(huán)境類項目形成強烈對比。

 限額與交易計劃不僅能夠帶來環(huán)境效益，還能提升經(jīng)濟效益。這項計劃為排放源實現(xiàn)目標排放提供了靈活性，這在傳統(tǒng)的環(huán)境政策中并不常見。雖然排放上限指定了企業(yè)的排放水平，但同時他們也被允許可以靈活地選擇減排的方式。每個排放源可以選擇投資減排設(shè)備或能效措施，或轉(zhuǎn)換為少排或無排放的燃料，或者關(guān)閉或減少來自高排放源的排放。因為設(shè)定了排放上限，所以監(jiān)管機構(gòu)不需要審批每個排放源的合規(guī)措施，只需要結(jié)合排放測量和報告，專注于評估合規(guī)結(jié)果即可。

限額與交易計劃還允許排放源之間進行配額交易，這也為遵從排放目標提供了一個額外的選擇。邊際減排成本較高的排放源可以向邊際減排成本較低的排放源購買額外的配額。這樣，配額的買賣雙方都可以受益。低成本的排放源可以減排至配額量以下，并出售多余配額來賺取利潤，這是對更好保護環(huán)境的回報。相比于購進設(shè)備來降低污染的單位成本，高成本的排放源能夠以低于此成本的價格購買額外配額(圖1)。這也符合‘污染者付費’的原則。

[1]:交易最小化成本

□ 這項計劃如果設(shè)計得當，也能為減排創(chuàng)新提供持續(xù)的激勵，因為對排放企業(yè)來說，配額也是具有價值利潤的。

□ 最后，限制和交易的成本最小化特性，將通過降低污染單位的成本帶來長期的環(huán)境效益。這意味著在付出相同的代價下，政策制定者和監(jiān)管部門可以設(shè)定減少更多污染源排放的目標。

限額與交易計劃有效應用

限額與交易計劃是解決空氣污染問題的有效措施。但是，它并不適用于所有情況或所有環(huán)境問題。所以，政府和相關(guān)決策者需要提前慎重考慮。在制定這項計劃之前，決策者和專家們需要考慮環(huán)境問題的性質(zhì)，以及機構(gòu)能力和政治情況是否有助于成功建立這樣一個計劃。

在制定減排計劃之前，決策者需要評估相關(guān)的科學技術(shù)等問題。例如，無論選擇哪種計劃，他們都必須先了解所關(guān)注的環(huán)境或健康問題的性質(zhì)，暴露途徑，造成這一問題的來源和規(guī)模，及解決問題需要達到的減排量。同樣，決策者應該充分了解涉及到的技術(shù)經(jīng)濟方面，例如控制技術(shù)的成本、可行性和性能。

一旦決策者對以上這些問題有了透徹的了解，他們就可以確定限額與交易計劃是否能有效地解決相關(guān)問題。下文總結(jié)了針對一些特定情況，限額與交易是否行之有效的關(guān)鍵考慮因素。

1 減排類型/地理位置是否具有靈活性

限額與交易計劃的前提是監(jiān)管機構(gòu)不需要指定某一區(qū)域內(nèi)特定減排量的類型和地理位置。相反地，這些計劃會設(shè)定一個總體目標，然后讓‘市場’去決定最具成本效益的減排方案。然而，在某些情況下，減排的地理位置會變得很重要。例如，一些有毒排放物可能會嚴重影響到設(shè)施周圍區(qū)域的衛(wèi)生健康。如果允許此類設(shè)施從該地區(qū)的其他類似設(shè)施那里購買配額，可能無法徹底解決其排放造成的污染風險。這種情況下，針對特殊排放源的管控可能是必要之舉。

一般而言，污染物越均勻的分散在較大地理區(qū)域上，就越適合使用限額與交易計劃。

即使在排放地理位置確實重要的情況下，但如果能通過整體地區(qū)的減排來達到環(huán)境目標，那么限額與交易計劃也是可行的。例如，這項計劃可以減少污染物進入大氣的總量，尤其當這些污染物來自很多個排放源，并在很大的地理區(qū)域內(nèi)運輸時，例如美國的SO2配額交易計劃。

同樣，限額與交易計劃還可以通過降低背景污染水平來解決環(huán)境空氣質(zhì)量問題。例如，美國東北部的NOx限額與交易計劃旨在縮短導致地面臭氧形成的NOx排放的遠程運輸。其目的是通過控制位于污染區(qū)域上風處的排放源來確保符合環(huán)境空氣質(zhì)量標準。

在選擇限額與交易計劃來解決非均勻混合的排放問題前，有必要對排污聚集區(qū)的可能性進行評估。然而，應該指出的是，如果一個計劃需要過多的交易限制來避免排污聚集區(qū)，那么傳統(tǒng)的監(jiān)管方法可能更為可取。

2 排放源是否具有不同的控制成本

當排放源有不同的減排成本時，限額與交易計劃才最有意義。這些成本差異可能源于設(shè)施的使用年限、技術(shù)的可行性、位置、燃料使用等因素。

在美國SO2配額交易計劃中，由于發(fā)電廠使用年齡的差距和低硫煤供應的相近，減排成本存在相當大的差異。當成本不同時，就會存在‘交易空間’，因為這可以促使承擔高邊際減排成本的排放源向成本較低的排放源購買多余配額。相反地，如果這些排放源類似，那么邊際減排成本可能大致相等，交易的積極性就會下降。在這種情況下，限額與交易計劃不太可能產(chǎn)生比大多數(shù)傳統(tǒng)監(jiān)管方式更具成本效益的效果。

表一是中國太原市二氧化硫邊際控制成本的匯編。數(shù)據(jù)用于評估使用限額與交易計劃來減少二氧化硫排放的可行性。這項分析對確定其作為政策工具的優(yōu)點至關(guān)重要。

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[2]:中國太原市二氧化碳控制措施的成本效益分析

3 是否具有足夠的排放源

一般而言，限額與交易計劃應納入足夠的排放源來創(chuàng)造一個活躍的配額交易市場。如果排放源太少，交易機會也會相應減少。此外，即使排放源很少的計劃內(nèi)有很多成本效益高的交易機會，交易量很少的市場也可能使?jié)撛诘馁u家不愿意放棄他們的超額配額。他們會擔心如果將來商業(yè)環(huán)境發(fā)生變化，需要更多的配額，他們將很難再次購入。相反地，他們可能會囤積多余配額，即使這樣做可能不符合他們的經(jīng)濟利益。此外，可能有人會擔心排放源很少的話，規(guī)模較大的企業(yè)會施加市場壓力，扣留市場配額來提高配額的價格。然而這也是把雙刃劍，當排放源越多，這項計劃的建立和運營就會越復雜，成本也會越高。

4 監(jiān)管機構(gòu)是否具有足夠的權(quán)限

政府必須考慮的另一個重要問題是，相關(guān)政府機構(gòu)是否對其實施限額與交易計劃的地區(qū)擁有足夠的管轄權(quán)。

在許多國家，區(qū)域或地方當局負責實施環(huán)境計劃。為了確保配額跨區(qū)的一致性和互換性，這項計劃需要考慮一些關(guān)鍵設(shè)計要素保持一致，包括適用性標準、排放量測量和報告、記錄保存、執(zhí)行和違規(guī)處罰。因此，計劃設(shè)計者需要回答以下問題：

各省和市政府是否會對國家政府推出的監(jiān)測要求等指令作出積極回應，或是會積極合作、共同努力來制定條款規(guī)定?

中央政府或地方政府聯(lián)盟是否有能力在整個貿(mào)易地區(qū)執(zhí)行合規(guī)條款和處罰?

5 是否具有足夠的政治和市場機構(gòu)

關(guān)于限額與交易計劃的交易部分，國家必須擁有能適應任何類型市場的一些相同機構(gòu)和激勵措施。這些包括：

健全的私人合同和產(chǎn)權(quán)制度體系。

私營部門能夠基于降低成本和提高利潤的目標來作出業(yè)務決策。

政府盡量少干預，并允許私營企業(yè)決定‘如何’實現(xiàn)目標。

與所有環(huán)境計劃一樣，限額與交易計劃需要有強大的執(zhí)行力，以確保達到排放目標。此外，為了開發(fā)配額市場，市場參與者必須確保排放源能正確測量并報告排放量，以及監(jiān)管機構(gòu)能檢查其是否合規(guī)，如果存在違規(guī)現(xiàn)象，監(jiān)管機構(gòu)能及時予以經(jīng)濟處罰。因此，在法律得到尊重、執(zhí)行一致、公正透明、政治獨立的法治國家，這項計劃必將取得成功。此外，法規(guī)一旦付諸實施，法規(guī)的修改訴求于透明公正的程序。參與者應該從一開始就清楚了解計劃的運作方式以及監(jiān)管機構(gòu)如何衡量和執(zhí)法。如果企業(yè)認為設(shè)定的規(guī)則存在不公平、武斷或不可預測，那么他們對計劃的興趣也將大打折扣。

即使一個國家還不具備上述特征，在更全面的經(jīng)濟變革之前，開發(fā)該計劃所需的基礎(chǔ)設(shè)施仍然是有益之舉。隨著中央計劃經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰹閷?，環(huán)境類計劃也可能隨之變得更加高效。即使形勢還沒有成熟到可以交易的階段，限額與交易計劃的結(jié)構(gòu)也能夠通過基于質(zhì)量的排放計算和核算來改善環(huán)境，同時改善排放源的環(huán)境問責制。

6 排放測量技術(shù)是否準確一致

在考慮限額與交易計劃是否是解決環(huán)境問題的適當工具時，決策者應該考慮計劃涵蓋的排放源是否能夠以足夠的準確性和一致性來衡量排放量。

不同于很多類型的環(huán)境法規(guī)要求監(jiān)管機構(gòu)遵守詳細技術(shù)或工藝規(guī)范來判斷是否合規(guī)，限額與交易計劃要求純粹基于績效的考核。最終合規(guī)期結(jié)束時，測量的排放量決定了排放源必須承擔的配額量。因此，測量的結(jié)果決定了一個排放源擁有多少額外的份額可以出售，或者需要購買多少不足的份額。

環(huán)境保護的政策手段工具

除了限額與交易計劃之外，還有很多不同的政策工具可以用來解決環(huán)境問題。這些包括：

經(jīng)濟激勵法，如環(huán)境稅和排放權(quán)交易。

強制措施，如技術(shù)要求和排放率標準。

非強制措施，如自愿協(xié)議和生態(tài)標簽。

1 經(jīng)濟激勵法 vs. 強制措施

對于許多空氣污染問題，強制措施(或直接監(jiān)管)可能是最好的方法。例如，在監(jiān)管機構(gòu)明確了某一污染源設(shè)施是公共衛(wèi)生問題的根源的情況下，直接限制其排放可能是最簡單和最有效的解決方法。在以下情況，直接監(jiān)管法通常效果最佳：

減排經(jīng)驗有限，監(jiān)管經(jīng)驗豐富。

解決方案很明確，或者其他方案的選擇面很窄減少排放的選擇很少。

監(jiān)測總排放量的方法是不可行的。

污染排放對當?shù)匦l(wèi)生環(huán)境有很嚴重的影響，并且排污交易可能會導致進一步惡化。

排放物有毒，允許的排放量可能為零。

2 環(huán)境稅 vs.限額與交易計劃

環(huán)境稅是另外一種以市場為基礎(chǔ)的減少污染的重要工具。它與限額交易計劃的主要區(qū)別在于，限額交易計劃對允許的排放量(即上限)施加絕對限制，并允許排放價格可以根據(jù)邊際減排成本進行調(diào)整。而環(huán)境稅是對一噸排放量設(shè)定了價格，并允許排放量可以調(diào)整到邊際減排成本等于稅收水平的程度。一般而言，邊際減排成本會隨著總減排量的增加而減少。舉個例子，治理第一噸污染物時需要投入一定成本來購買減排設(shè)備，而隨著減排的專業(yè)化，治理第100噸污染物時的所需投入會有所下降。

[3]:經(jīng)濟有效的污染控制

美國二氧化硫配額交易計劃：

限額與交易計劃的可行性研究

原標題:【國際案例】排污權(quán)還能交易？這不是在鼓勵排污嗎？！