諸大建：從“無廢城市”理解上海垃圾治理

固廢網(wǎng)訊:嘉賓主講

在線專門探討我們身邊的“垃圾革命”，足見這一話題的急迫性、重要性和實用性。我從三個方面展開。第一，上海的垃圾分類和處理現(xiàn)狀。第二，東京如何實施“垃圾革命”，哪些經(jīng)驗值得上海借鑒。第三，“垃圾革命”的更高目標是建設循環(huán)經(jīng)濟社會，我們需要確立更長遠的目標。

制圖：邢千里

東京“垃圾革命”可以提供許多經(jīng)驗

2006年至2014年，中國生活垃圾處置的現(xiàn)狀表明，一方面，垃圾總產(chǎn)量和人均垃圾產(chǎn)量持續(xù)增加；另一方面，垃圾處理結(jié)構(gòu)以填埋為主，焚燒為輔。這一情況同樣反映了上海的基本現(xiàn)狀，也是上海與東京相比，在生活垃圾處理方面的兩個落差。這與今天的垃圾處理仍然以混合為主密切相關。所以，將垃圾從混合處理轉(zhuǎn)變?yōu)榉诸愂占菍崿F(xiàn)“垃圾革命”的第一步。

以焚燒為主導，填埋為終端的處理手段更適宜東亞國家

環(huán)衛(wèi)部門有數(shù)據(jù)顯示，截至到2015年左右，上海生活垃圾焚燒處理占比36%，填埋處理占比50%，包括堆肥等方式的循環(huán)利用占比低于10%。2018年，上海制定了《上海市生活垃圾全程分類體系建設行動計劃(2018-2020年)》，現(xiàn)在按照有關部門公布的數(shù)據(jù)推算，上海生活垃圾焚燒處理占比40%，填埋占比40%，循環(huán)利用或成為資源化垃圾的占比20%左右。

2015年，東京生活垃圾焚燒處理的比例高達75%，填埋處理占比3%，這一數(shù)據(jù)已經(jīng)相對穩(wěn)定。循環(huán)利用占比20%，這一比例與歐洲國家相比并不算高。通過上述對比可以看出，上海與東京的落差之一是，垃圾處理尚未轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑贌秊橹鲗А⑻盥駷榻K端處理的模式。而對東亞人多地少地區(qū)的超大城市來說，這是一種具有適宜性的垃圾處理模式。

總體上，全球垃圾處理結(jié)構(gòu)包括三種情況，一類是人少地多，例如美國、澳大利亞和加拿大等國，垃圾處理以填埋為主導；另一類人口密集、土地面積小的國家多以焚燒為主；第三類是那些垃圾循環(huán)利用率較高的國家，則與它們垃圾結(jié)構(gòu)中的餐廚食物較少有關。

在垃圾處理問題上，為什么上海借鑒東京經(jīng)驗更加合適？因為兩者具有三方面的關聯(lián)性。第一，都是東亞人多地少的城市，無法利用大規(guī)模的土地填埋垃圾，所以不得不選擇焚燒的方式；第二，都是素愛美食的城市，生活習慣與消費結(jié)構(gòu)相近，廚余垃圾較多。因此，需要攻克將廚余垃圾與其他垃圾區(qū)分處理的難題；第三，人口結(jié)構(gòu)、城市空間架構(gòu)相近，東京經(jīng)驗可以為上海提供許多啟發(fā)。

垃圾產(chǎn)量高低：人均日產(chǎn)1公斤為界，東京0.8，上海1.1

2018年數(shù)據(jù)顯示，上海的年垃圾總產(chǎn)量約為900萬噸，人均垃圾總產(chǎn)量約為400公斤，即人均日垃圾產(chǎn)出約為1.1公斤，這一峰值還在繼續(xù)攀升。未來，上海年生活垃圾總量可能會達到1000萬噸。一般來說，1公斤的尺度常被用來判斷人均日垃圾產(chǎn)量的高低。1989年，東京年垃圾產(chǎn)量達到最高值人均600公斤，日人均1.6公斤，當時的人均GDP約為2萬美元，與上海2018年相當。此后隨著強制推進“垃圾革命”，人均垃圾產(chǎn)量開始進入下降通道。目前這一數(shù)值已降低至0.8公斤。

衡量城市的垃圾與經(jīng)濟關系，有一個垃圾生產(chǎn)率的概念，也可稱為垃圾的經(jīng)濟密度。以人均GDP為2萬美元與人均日產(chǎn)垃圾為1公斤（人均年產(chǎn)垃圾365公斤）為分界，可以分為四種不同的類型，其中人均GDP為2萬美元以下、垃圾產(chǎn)出低于1公斤的是中低收入低垃圾，人均GDP為2萬美元以上、垃圾產(chǎn)出高于1公斤則是高收入高垃圾。2018年，上海人均GDP達到2萬美元，但人均垃圾產(chǎn)出也高于1公斤，已跨入高收入高垃圾的行列。而東京經(jīng)過30多年的努力已經(jīng)進入高收入低垃圾的期望區(qū)間。這是上海與東京比較的第二個落差。因此，未來有兩種選擇，一是隨著經(jīng)濟增長繼續(xù)保持人均垃圾的高產(chǎn)出，經(jīng)濟增長的同時生活品質(zhì)退化；二是通過我們的努力實現(xiàn)人均垃圾低于1公斤的目標，建設生態(tài)友好的宜居城市。

東京“垃圾革命”演進的關鍵節(jié)點

東京的“垃圾革命”以2000年建設循環(huán)型社會為分水嶺，可分為兩個大的時期。之前的重點是處理垃圾，之后的重點是減少垃圾。2000年以前的第一個時期經(jīng)過了約三四十年的演進，可分為三個階段。這對上海的垃圾處理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型有很大啟發(fā)。

第一階段：以填埋為主導，引發(fā)“東京垃圾戰(zhàn)爭”

第一階段是1960-1970年代以填埋為主導的集中處理階段。在這一階段，東京以垃圾填埋為主的處理方式引發(fā)了百姓的不滿，導致了“東京垃圾戰(zhàn)爭”，并成為垃圾革命的導火線。最后的結(jié)果是，都政府、各區(qū)政府、老百姓共同參與制定了一項規(guī)定：采取垃圾焚燒的模式，后來將其稱為“中間處理”，而將填埋稱為“終端處理”。焚燒處理由23區(qū)各自處理，終端處理由東京都政府統(tǒng)一在填埋廠進行。從那時起，每個區(qū)都開始建造焚燒廠，至今為止，東京都23個區(qū)共有21個焚燒廠。

因為各區(qū)都要建造焚燒廠，而東京又是城市密集地區(qū)，于是，各區(qū)從瑞士、德國等焚燒技術先進且都是人口密集的歐洲大陸國家引入焚燒技術，經(jīng)過日本式的改造，成為了非常先進的本土技術。東京都的焚燒廠按照城市基礎設施建設的最高標準設立，如同博物館。焚燒廠包括了垃圾的綜合利用，例如焚燒的余熱既可以變成溫水游泳池，也可為周邊的社區(qū)供熱。焚燒廠開放自由參觀，現(xiàn)在許多日本青年還選擇到焚燒廠拍婚紗照。

第二階段：可燃垃圾焚燒處理，不可燃垃圾以填埋為主

第二階段是從1980年代開始，東京從垃圾混合走向垃圾分類。但當時的分類很簡單，只分成可燃垃圾與不可燃垃圾兩類。其中可燃垃圾是焚燒處理，不可燃垃圾以填埋為主。但在填埋量大幅降低，焚燒變成主導之時，填埋成為了處理焚燒后灰燼的終端處置手段。1990年代正式將焚燒作為中間處理模式，將填埋作為終端處理模式。東京都垃圾填埋的比例在1989年達到峰值，然后逐漸減少。到2014年，填埋量只占3%，比高峰時期減少了85%。

第三階段：分出大件垃圾，資源化利用增加

第三階段是1990年以后到2000年。當時，東京都開始進一步區(qū)分資源垃圾和大件垃圾。首先，將大件垃圾從原來的二分類中拿出來變成三分類。1990年后進一步區(qū)分資源垃圾，回收利用和資源化逐漸增加。現(xiàn)在，日本的生活垃圾是五分法，即除了有毒有害垃圾之外，分為可燃垃圾、不可燃垃圾、資源垃圾和大件垃圾，這是三個發(fā)展階段累積而來的結(jié)果。

第四階段是2000年以來，東京提出了建設循環(huán)經(jīng)濟社會的概念，這是要從處理垃圾升華到減少垃圾與避免垃圾。

上海垃圾治理的三大后發(fā)優(yōu)勢

1990年代，東京都實現(xiàn)了第一戰(zhàn)略的目標，即一方面垃圾排放量達到了峰值，另一方面焚燒替代了填埋成為主導，這也是上海要實現(xiàn)的第一步目標。

上海垃圾治理有三大后發(fā)優(yōu)勢。首先，從對象上看具有“綜合”的優(yōu)勢。東京的垃圾分類是分步走過來的，上海作為追趕者在起步時候就能綜合集成。上海目前將垃圾分為“有害垃圾、可回收物、濕垃圾、干垃圾”四類就是這樣的意義，一開始就把資源回收利用、堆肥、焚燒、填埋等處理方式集成起來，綜合推進。

第二，從過程上看具有“倒逼”的優(yōu)勢。原來處理垃圾的方式是前端不解決垃圾產(chǎn)生的問題，依靠末端處理，這是非常被動的。而現(xiàn)在采取的戰(zhàn)略是，假定人均一公斤垃圾是最高值，那么就以此為界限，設定填埋、焚燒設施的最大容量，倒逼前端的分類收集和資源化利用，在源頭上減量和分類。

第三，從主體上看是“治理”導向的優(yōu)勢。在政府層面，從原來環(huán)衛(wèi)部門的部門主管變成各部門的聯(lián)動；在社會層面，是市民社會的自下而上的參與和創(chuàng)新；在企業(yè)層面，是加強市場化的變革。這樣的治理結(jié)構(gòu)，有助于加快追趕的進程。

向“無廢城市”目標看齊

2000年開始，東京開始了“垃圾革命”的第二步，要實現(xiàn)一個更高的目標——建設循環(huán)型社會，這就產(chǎn)生了一個新的概念叫做“無廢城市”。

建設“無廢城市”需減少垃圾產(chǎn)生量

“無廢城市”要求城市物質(zhì)流實現(xiàn)閉環(huán)，盡量沒有廢棄物排放。換句話說，是要把填埋和焚燒這樣的處置方式最小化。一般來說，如果垃圾處置的量少于10%，就可認為已經(jīng)接近了“無廢城市”的標準。如紐約現(xiàn)在的垃圾處理主要以填埋為主，紐約的“無廢城市”計劃是到2030年填埋量減少90%，只剩下10%由填埋處理,其他都在生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)，通過循環(huán)經(jīng)濟模式加以避免和減少。這是最高境界，也是提出循環(huán)經(jīng)濟的真正所向。上海的最終目標也是要向之看齊。

而要成為“無廢城市”，最重要的一點是減少產(chǎn)生量的問題。垃圾的資源化利用是減少垃圾處置量，進行再循環(huán)（Recycle）。但是這只是循環(huán)經(jīng)濟和循環(huán)發(fā)展的最低要求，更高的要求是再利用（Reuse）和減量化（Reduce）。“垃圾革命”的高目標就是圍繞這三個R來實現(xiàn)的。

提高資源生產(chǎn)率和循環(huán)率、降低處置量

日本的循環(huán)型社會發(fā)展規(guī)劃，是用1990年作為基準年或者底線來計算，按照物質(zhì)流的出口、中間、入口提出了三個目標，可概括為“一低兩高”。

首先是處置量要降低。日本計劃在末端處理階段大幅度降低垃圾末端處置率，目標是2010年比1990年減少75%。

其次是循環(huán)率要提高。日本計劃經(jīng)濟社會過程中的資源循環(huán)利用率比1990年提高80%。資源循環(huán)利用不僅包括末端的堆肥和資源再生利用，更包括產(chǎn)品的反復使用、用服務模式替代產(chǎn)品擁有模式等幾種情況。

再者是資源生產(chǎn)率要提高。進口端的資源生產(chǎn)率，就是將資源消耗與GDP進行比較，大幅度提高單位資源的GDP產(chǎn)出。循環(huán)經(jīng)濟非常關注的是資源生產(chǎn)率，日本的規(guī)劃是進口端的資源生產(chǎn)率比1990年提高100%。

上海的更高戰(zhàn)略：走向低廢無廢城市

“垃圾革命”包括兩個階段、兩種思維。最高狀態(tài)的發(fā)展是物品分享，這是減量化。第二個狀態(tài)是物品的反復利用，如用玻璃杯替代一次性水杯，這是再利用。第三個狀態(tài)是資源化，這是再循環(huán)。第四個狀態(tài)是無害化處置，包括焚燒和填埋。未來更高的戰(zhàn)略是要進入以物品分享為主的高級狀態(tài)，建成幸福的低廢無廢城市。焚燒、填埋都只是過渡方式。

線上互動

出門100米是垃圾分類難點，需要社區(qū)之眼監(jiān)督和創(chuàng)新

葛培青：在推進生活垃圾分類“轉(zhuǎn)守為攻”階段，我們的切入點是什么？

諸大建：上海已經(jīng)出臺《2018年-2020年三年行動計劃》，這次的生活垃圾四分類，貫穿在分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的全過程中，下了決心要一一對標：干垃圾主要運去焚燒以后消滅原生垃圾填埋，濕垃圾用于堆肥，有毒有害垃圾專門處理，資源垃圾也有專門渠道與商委對接。如果后續(xù)環(huán)節(jié)沒有做到位，法規(guī)會對相關部門實施制裁。所以，我認為垃圾分類的最大難點，應該是“出門100米”。垃圾分類是面源性的社會問題，解決這個難題，除了自上而下的各種辦法，更需要基于社區(qū)之眼的監(jiān)督與執(zhí)行，需要自下而上的創(chuàng)新。

從任性到不任性：分門別類扔，定點定時扔，付成本扔

柴忠余：生活方式的改變是垃圾減少的最好方式嗎？

諸大建：國內(nèi)外許多大城市在人均2萬美元時都有人均日產(chǎn)垃圾超過1公斤的經(jīng)歷?！袄锩碑斎皇巧罘绞降淖兏?，首先是扔垃圾的思維與方式的變革。城市要盡可能為市民生活提供便利，但是扔垃圾是例外。如果市民太方便太任性，整座城市的運營就不方便了，生活品質(zhì)就無從談起。

垃圾分類就是要從以前的太任性變成未來的不可以任性。一是垃圾不可以混在一起扔，而是要分門別類扔；二是扔垃圾不可以隨時隨地扔，而是要定時定點扔，在紐約、東京等城市垃圾分類的同時減少馬路上的垃圾桶設置，就是要讓市民把垃圾帶回家才能扔；三是扔垃圾不可以免費扔，誰污染誰有責任，扔垃圾要有成本，扔得越多支付成本就越高。

分類不能等覺悟慢慢長起來，疾風暴雨的剛性推進是必須

魯明麗：30年前東京對推行垃圾分類有何強制性措施和獎勵？

諸大建：1989年以后東京垃圾排放量從峰值開始往下降，得益于政府采取抑制性和激勵性同時并舉的剛性措施。

抑制性方面，如東京出臺垃圾付費政策，付費多少按照垃圾產(chǎn)生量即買垃圾袋的大小來決定，而大件垃圾一律需要付費處理。在激勵性方面，如通過獎金方式鼓勵居民參與垃圾回收利用，根據(jù)回收的重量獲得相應的獎金。這樣做既進行了分類，同時也減少了垃圾的產(chǎn)生量。

說垃圾分類是一場革命，就是因為不能等待人們的覺悟慢慢長起來，要在短期內(nèi)邁上新臺階，政府要有剛?cè)嵯酀拇胧扇”╋L疾雨的行動，然后轉(zhuǎn)化為全社會成員的長期堅持與習慣養(yǎng)成。

上海廚余垃圾分類利用率空間大，因此區(qū)分干濕很重要

張意志：上海除了對標東京，是否還有其他城市可學習？

諸大建：世界上當然有很多城市可以給上海提供啟示。但上海與東京相似，人多地少，沒法走紐約填埋為主的道路；歐洲國家如德國、英國、荷蘭等垃圾循環(huán)利用率高，有的超過了60%，因為他們的濕垃圾少；我們的垃圾按照成分看要大幅度提高可回收物的循環(huán)率不太可能，最可提高的是廚余堆肥這部分。垃圾被濕垃圾污染掉后，資源化的價值大減，所以上海的垃圾分類中干濕分類最重要。

對標東京，三個節(jié)點很重要。第一步到2020年，上海確立焚燒替代傳統(tǒng)填埋的優(yōu)勢地位，實現(xiàn)原生垃圾零填埋的目標。第二步五到十年后，2030年人均日產(chǎn)垃圾降到一公斤以下。第三步在2035年左右趕上國際先進水平，把填埋和焚燒量降到最小化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展要求的零廢棄或零垃圾的目標。

治理需要政府、社區(qū)、企業(yè)鐵三角，各環(huán)節(jié)都有商機

武彩萍：“垃圾革命”會給哪些行業(yè)（產(chǎn)業(yè)）帶來商機？

諸大建：垃圾分類是治理革命，需要形成政府、社區(qū)、企業(yè)鐵三角。

城市有多少的垃圾產(chǎn)生量，就意味著要開發(fā)出多少的處理能力，因此在各個環(huán)節(jié)企業(yè)都有商機。例如提高垃圾回收利用率，催生再生資源回收利用的垃圾經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，特別是那些把互聯(lián)網(wǎng)與垃圾回收利用結(jié)合起來的企業(yè)。此外，堆肥、焚燒和填埋等無害化處理也有商機。

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