礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)之路如何走？ ——從法律角度談礦山地質(zhì)環(huán)境治理

環(huán)境修復(fù)網(wǎng)訊:近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入推進，礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)成為全社會關(guān)注的熱點。尤其是國家相關(guān)部委為了加快解決礦山地質(zhì)環(huán)境歷史遺留問題，提出了“鼓勵社會資金參與，大力探索構(gòu)建‘政府主導(dǎo)、政策扶持、社會參與、開發(fā)式治理、市場化運作’的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式”之后，以“開發(fā)式治理”為核心的礦山地質(zhì)環(huán)境治理新模式不斷涌現(xiàn)，在很大程度上促進了礦山地質(zhì)環(huán)境歷史遺留問題的解決，但同時也暴露出一些問題，特別是法律方面存在的風(fēng)險。

那么，礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)尤其是“開發(fā)式治理”之路如何走才能更安全穩(wěn)妥，達到事半功倍的效果？又該如何從法律層面規(guī)避風(fēng)險？《中國礦業(yè)報》記者近日采訪了專門從事自然資源領(lǐng)域法律研究的北京市雨仁律師事務(wù)所合伙人、礦法研究中心主任申升，以期從法律層面破解“開發(fā)式治理”存在的誤區(qū)和風(fēng)險。

申升律師是中國政法大學(xué)國土資源法律研究中心研究員、中國地質(zhì)大學(xué)法學(xué)研究生（含本科生）導(dǎo)師、中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)會礦產(chǎn)資源法分會理事、《國土資源情報》審稿專家，尤其擅長礦業(yè)疑難法律問題處理，先后為原國土資源部多個礦政項目出具法律意見，并參與完成了最高人民法院、原國土資源部、國家能源局多項立法建議工作和課題的研究，著有《礦業(yè)法律顧問》、《礦業(yè)合同管理》、《礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓法律實務(wù)》、《礦業(yè)典型案例評析》等多部著作。

北京市雨仁律師事務(wù)所合伙人申升

《中國礦業(yè)報》：無規(guī)矩難以成方圓。近年來，國家針對礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)主要出臺了哪些政策法規(guī)？

申升：近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進，國家及相關(guān)部委先后對礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)密集出臺了一系列政策法規(guī)。

一是國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》（國發(fā)[2005]28號），指出要探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補償制度，明確治理責任。

二是原國家環(huán)?？偩钟“l(fā)《礦山生態(tài)環(huán)境保護與污染防治技術(shù)政策》（環(huán)發(fā)〔2005〕109號）。

三是財政部、原國土資源部、原國家環(huán)保總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責任機制的指導(dǎo)意見》（財建[2006]215號），要求制訂礦山生態(tài)環(huán)境保護和綜合治理方案，提出達到礦山環(huán)境治理及生態(tài)恢復(fù)目標的具體措施。

四是原國土資源部印發(fā)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》（國土資源部2009年44號令），指出要編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案，開展礦區(qū)地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡，含水層破壞，地形地貌景觀破壞等的預(yù)防和治理恢復(fù)工作。

五是原環(huán)保部印發(fā)《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)〔2011〕42號 ），指出要加強礦產(chǎn)、水電、旅游資源開發(fā)和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的生態(tài)監(jiān)管，落實相關(guān)企業(yè)在生態(tài)保護與恢復(fù)中的責任。

六是國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號，2016年5月13日）

七是原國土資源部等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2016〕63號，2016年7月1日），要求加快解決礦山地質(zhì)環(huán)境歷史遺留問題，鼓勵社會資金參與，大力探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會參與、開發(fā)式治理、市場化運作”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式。

八是國家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》（發(fā)改西部〔2018〕1960號，2018年12月28日），指出要合理界定資源開發(fā)邊界和總量，確保生態(tài)系統(tǒng)功能不受影響。

《中國礦業(yè)報》：礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)作為一項系統(tǒng)工程，投資大、回報慢，所以國家層面提出要實行市場化運行。那么，在市場化方面國家具體有哪些政策？

申升：一是黨的十九大報告提出要“加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度， 建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”。

二是國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排的通知》（2013年），提出“誰投資、誰受益”的原則，引導(dǎo)和鼓勵社會資金投入土壤環(huán)境保護和綜合治理。

三是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年），提出了建立生態(tài)環(huán)境保護市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理。

四是國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（2014年），明確了以市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向的第三方治理機制。

五是財政部印發(fā)了《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(2015年)，把“環(huán)境治理”服務(wù)列入政府采購的指導(dǎo)目錄。

六是國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》(2015年)、《水污染防治行動計劃》(2015年)、《土壤污染防治行動計劃》(2016年)、《濕地保護修復(fù)制度方案》(2016年)，以及原環(huán)保部出臺的《環(huán)境保護部關(guān)于推進環(huán)境污染第三方治理的實施意見》（2017年）都明確提出推行環(huán)境污染第三方治理市場化機制、推動治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對于責任主體明確的濕地修復(fù)，既可以自行開展，也可以委托具備修復(fù)能力的第三方機構(gòu)進行修復(fù)。

國家政策文件對生態(tài)修復(fù)的市場化定位，一方面反映出生態(tài)環(huán)境損害的嚴峻現(xiàn)實，另一方面表明國家推動受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)的決心。而作為一種新型的環(huán)境治理方式，生態(tài)修復(fù)市場化在國家法律政策中予以明確，實踐中呈現(xiàn)出“政企合作”與“企企合作”的運行模式。

《中國礦業(yè)報》：在礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)中，如何實現(xiàn)資源的綜合利用？

申升：礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理的主要任務(wù)包括：對礦山開發(fā)建設(shè)的生態(tài)環(huán)境保護、礦山開發(fā)利用的“三廢”處理、礦山土地復(fù)墾、礦山環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理及礦山次生地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測與防治等。

礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與土地復(fù)墾原則是，要堅持“預(yù)防為主，防治結(jié)合”、“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”、“科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、綜合治理、經(jīng)濟可行、合理利用”的原則。

綜合治理方案的內(nèi)容是，采礦廢棄的礦渣、煤矸石、圍巖雜石等固體廢棄物，應(yīng)制訂存放、處理、再利用方案。露天開采礦山綜合治理方案的編制要點是，采礦廢棄的礦渣、圍巖雜石等固體廢棄物，應(yīng)在采礦前制訂最佳的存放方案，并應(yīng)注意對可利用的有益成分進行合理利用。

當前，較為盛行也是社會關(guān)注度比較高的“開發(fā)式治理”，主要涉及安全、生態(tài)和資源利用三個標準，礦山環(huán)境治理不僅要符合安全標準和生態(tài)標準，還要兼顧資源再利用，即治理后要再利用它開發(fā)休閑公園、果園、林地或建設(shè)用地等，以充分發(fā)揮其資源效能。而當前開展“開發(fā)式治理”的主要障礙就是缺乏實施細則，原國土資源部等部門的63號意見只是一個指導(dǎo)性文件，但在實際適用時需要更明確、更細化的規(guī)范。

目前，最為敏感的當是“開發(fā)式治理”中關(guān)于資源綜合利用的問題。資源綜合利用被社會上定義為：在礦產(chǎn)資源開采過程中對共生、伴生礦進行綜合開發(fā)與合理利用；對生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢渣、廢水（液）、廢氣、余熱余壓等進行回收和合理利用；對社會生產(chǎn)和消費過程中產(chǎn)生的各種廢物進行回收和再生利用；對礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中產(chǎn)生的固體廢棄物，處理的原則是能利用的盡量利用，不能利用的合理處置。

嚴格意義上講，目前資源綜合利用概念雖然反映了資源綜合利用的一些特征，但隨著社會的不斷進步，從今天的視野來看，這一定義的內(nèi)容還存在一些局限性，需要在新的歷史條件下重新認識和表述。資源利用不僅局限于工業(yè)生產(chǎn)過程，在所有利用資源的條件下，均需要考慮資源綜合利用問題。在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，不僅局限于對共生、伴生礦進行綜合開發(fā)與合理利用，還包括對尾礦資源的綜合利用。

堅持資源綜合利用與黨的十八大、十九大“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念”的思想一脈相承。資源綜合利用是對資源利用方式的客觀描述，體現(xiàn)了對資源利用客觀實際情況的尊重。這一表述說明，人們利用資源的方式是多種多樣的，不是僵化、教條、一成不變的。資源綜合利用概念是從資源效率和經(jīng)濟效益的角度出發(fā)提出的，與市場規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律相一致，它考慮的是資源利用效率的最大化。

2019年1月17日，全國自然資源工作會議在明確2019年重點工作時指出，“保障能源資源安全。多措并舉加大油氣勘探開發(fā)力度，提高礦產(chǎn)資源保護與綜合利用水平，加強地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)勘查?！?/p>

黨的十八屆五中全會提出了五大發(fā)展理念，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享。黨的十九大報告進一步強調(diào)，“必須堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”。資源綜合利用與這五大發(fā)展理念密切相關(guān)。首先，關(guān)于創(chuàng)新。資源綜合利用始終以技術(shù)創(chuàng)新為基礎(chǔ)，可以說，沒有技術(shù)創(chuàng)新就不會有資源綜合利用的發(fā)展，甚至沒有存在的基礎(chǔ)。第二，關(guān)于協(xié)調(diào)。資源綜合利用中“綜合”的含義與協(xié)調(diào)是緊密聯(lián)系在一起的，綜合就是要系統(tǒng)考慮各種資源利用方式，而協(xié)調(diào)就是要合理調(diào)配各種資源利用方式，綜合利用和協(xié)調(diào)利用資源都是要從全局考慮資源的利用問題。第三，關(guān)于綠色。綠色發(fā)展理念要求保護生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、保證人與自然和諧共處，是開展生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。資源綜合利用在強調(diào)經(jīng)濟效益的同時，必須考慮環(huán)境效益，否則不可能帶來最大化的資源利用效率。第四，關(guān)于開放。資源綜合利用真實、客觀、準確地反映了資源利用規(guī)律，與世界上合理、高效利用資源的思考和行動相一致。第五，關(guān)于共享。資源綜合利用與共享理念是緊密聯(lián)系的：通過資源的綜合利用實現(xiàn)資源共享；運用資源綜合利用手段，實現(xiàn)資源利用的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益共享。

《中國礦業(yè)報》：在礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)的“開發(fā)式治理”中，對殘礦如何處理？

申升：原國土資源部等五部委〔2016〕63號文指出，要堅持創(chuàng)新發(fā)展理念，破除礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的投入、政策、科研等機制障礙。創(chuàng)新尾礦殘留礦再開發(fā)、礦山廢棄地復(fù)墾利用、集體土地流轉(zhuǎn)利用等政策，引導(dǎo)社會資金、資源、資產(chǎn)要素投入，積極探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分調(diào)動各方面積極性，加快治理。要加強資源綜合利用。推進尾礦和廢石綜合利用，以尾礦和廢石提取有價組分、生產(chǎn)高附加值建筑材料、充填、無害化農(nóng)用和生態(tài)應(yīng)用為重點，加快先進適用技術(shù)裝備推廣應(yīng)用，組織實施尾礦和廢石綜合利用示范工程，不斷提高尾礦和廢石綜合利用比例，擴大綜合利用產(chǎn)業(yè)規(guī)模，減少對生態(tài)環(huán)境的影響。同時，鼓勵社會資金參與。按照“誰治理、誰受益”的原則，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)帶動作用，大力探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會參與、開發(fā)式治理、市場化運作”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式。

在加強政策支持方面，指出要完善礦產(chǎn)資源開發(fā)政策。在符合規(guī)劃、保障安全的前提下，依法開發(fā)存量資源，為區(qū)域綜合治理提供資金保障。加快推進綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)和綠色礦山建設(shè)，促進礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。

在礦山地質(zhì)環(huán)境治理前，礦山的情形主要分三種：一是正常關(guān)閉礦山，礦體已經(jīng)開采完畢；二是非正常關(guān)閉礦山，尚存在殘留礦體，特別是因安全因素或環(huán)保要求強制關(guān)閉的；三是廢棄礦山，也存在一定的殘留礦體。如果礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)范圍在設(shè)計治理范圍之內(nèi)的，則不屬于非法采礦。如果礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)范圍在設(shè)計治理范圍之外的，并采出礦石，那就屬于非法采礦。

對“開發(fā)式治理”中殘礦的開發(fā)，從法律意義上說，不需要辦理采礦證，但要防止新的礦山開發(fā)。主要依據(jù)包括：

一是礦山生態(tài)修復(fù)不是礦產(chǎn)開發(fā)，關(guān)閉礦山就是在環(huán)保與開發(fā)之間平衡后做出的取舍，而為了生態(tài)修復(fù)再要求辦理采礦證則違背了因環(huán)保需要關(guān)閉礦山的初衷。

二是對于治理范圍內(nèi)殘礦的處理，屬于修復(fù)過程中新時期發(fā)展觀認識下的資源綜合利用，不應(yīng)要求辦理采礦證?！秶临Y源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源全面節(jié)約和高效利用的意見》（國土資發(fā)〔2016〕187號）明確指出，堅持保護優(yōu)先。在礦產(chǎn)資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護中，堅定“保護就是節(jié)約”的理念，把保護放在優(yōu)先位置，堅持在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護，以最少的礦產(chǎn)資源消耗支撐經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展。堅持高效利用。在礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中，堅定“高效利用就是節(jié)約”的理念，對共伴生礦產(chǎn)資源進行綜合勘查、綜合評價、綜合開采和綜合利用，推進優(yōu)質(zhì)優(yōu)用、梯級利用和循環(huán)利用，推進廢石等廢棄物資源化利用，提高資源、經(jīng)濟和生態(tài)等綜合效益。推進綜合利用。積極配合有關(guān)部門制定政策，對采選產(chǎn)生的廢石、矸石等廢棄物，在安全、環(huán)保的前提下，采取提取有用組分、制作建材、加工成新型材料、井下充填等多種方式，進行資源化利用，提高資源、經(jīng)濟和生態(tài)效益。

三是要求辦理采礦證不切合實際的、辦理采礦證需要繁瑣程序和較長周期的以及無法達到礦山修復(fù)目的的，要根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》要求，以招拍掛的競爭性方式進行出讓。

2018年6月24日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，對全面加強生態(tài)環(huán)境保護、堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)做出部署安排，也為社會資本進入礦山地質(zhì)環(huán)境治理領(lǐng)域提供了政策支持。

《中國礦業(yè)報》：社會資本在參與礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)中，如何防范法律風(fēng)險？

申升：一是要做好前期盡職調(diào)查工作。要了解修復(fù)礦山基本情況（正常關(guān)閉、非正常關(guān)閉、廢棄等）、治理范圍、治理工期、立項、項目資金來源、現(xiàn)場施工難易情況，擬定不同情形下的不同注意事項；二是針對不同情形與礦山修復(fù)建設(shè)單位進行溝通，以書面形式固定可能發(fā)生的爭議；三是治理范圍的明確界定（設(shè)計方案、設(shè)計圖紙，及變更的處理）；四是對于治理項目內(nèi)殘留礦體、有用資源綜合利用的處理及收益分配；五是注意合同條款的擬定和相關(guān)法律文件的制定，及項目所涉及相關(guān)證據(jù)的固定、收集和整理保存；六是聘請專業(yè)律師全程保駕護航。

原標題:礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)之路如何走？ ——北京市雨仁律師事務(wù)所合伙人申升從法律角度談礦山地質(zhì)環(huán)境治理