國際視野|國外如何建設“無廢城市”？

固廢網(wǎng)訊:編者按：2019年1月，國務院辦公廳印發(fā)了《“無廢城市”建設試點工作方案》。國外有哪些建設“無廢城市”的經(jīng)驗可供借鑒？我們今日刊登專家調研文章，以饗讀者。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和廢棄物管理體系的完善，建立“無廢城市”成為越來越多國家和城市的規(guī)劃目標。國際社會成立了“無廢國際聯(lián)盟”、歐洲國家成立了“無廢歐洲網(wǎng)絡”、日本成立了“無廢研究院”等組織，2015年美國市長會議發(fā)布了“支持城市無廢原則”的決議，2018年全球23個城市聯(lián)合發(fā)布了“建立無廢城市”的宣言等。美國舊金山市、加拿大溫哥華市、日本上勝町、阿聯(lián)酋馬斯達爾城、意大利卡潘諾里市、澳大利亞悉尼市、斯洛文尼亞盧布爾雅那市、新西蘭奧克蘭市等8個城市已明確提出建設“無廢城市”，其建設成效已獲得國際社會認可。全球不同區(qū)域國家推動“無廢城市”建設的經(jīng)驗，為我國提供了寶貴經(jīng)驗。

明確“無廢城市”的定義、具體目標以及納入“無廢”的廢棄物類型

“無廢城市”在國際上沒有統(tǒng)一的定義，多數(shù)城市遵循“無廢國際聯(lián)盟”對其的定義，即“通過負責任地生產(chǎn)、消費、回收，使得所有廢棄物被重新利用，沒有廢棄物焚燒、填埋、丟棄至露天垃圾場、海洋，從而不威脅環(huán)境和人類健康”。從最終處理的角度，這一定義的核心是沒有廢棄物焚燒和填埋，對城市的要求較高。舊金山市、溫哥華市、上勝町、奧克蘭市采用此定義。部分城市對“無廢城市”的定義指沒有廢棄物被填埋，如馬斯達爾城、卡潘諾里市、悉尼市等。個別城市如盧布爾雅那市定義的“無廢城市”為廢棄物總量減少一定比例。

整體來看，盡管案例城市對“無廢城市”的定義有所差別，但基本以15年-20年為期制定量化目標，并根據(jù)實際需要對目標進行更新。量化目標給出了建立“無廢城市”的明確預期，為實現(xiàn)“無廢城市”提供了保障。

現(xiàn)階段建立“無廢城市”的多為發(fā)達國家，不同的政治愿景、管理體制、城市現(xiàn)狀、廢棄物管理體系等，決定了納入“無廢”的廢棄物種類有所不同。舊金山市、溫哥華市、馬斯達爾城、悉尼市、奧克蘭市等納入的是所有城市廢棄物，上勝町、卡潘諾里市、盧布爾雅那市等僅納入生活廢棄物。部分城市的城市廢棄物包括生活廢棄物、建筑廢棄物、工業(yè)廢棄物、商業(yè)廢棄物等；部分城市由于以服務業(yè)為主，其城市廢棄物不包括工業(yè)廢棄物。此外，由于分類不同，部分城市的商業(yè)廢棄物不單列，僅作為生活廢棄物的部分。案例城市中沒有將農(nóng)業(yè)廢棄物納入“無廢”目標。

把廢棄物管理作為建立“無廢城市”的基礎

絕大多數(shù)城市在制定“無廢城市”目標前，均已有數(shù)十年甚至上百年的廢棄物管理經(jīng)驗，這為實現(xiàn)“無廢城市”奠定了良好基礎。案例城市的廢棄物管理體系基本是政府主導、生產(chǎn)企業(yè)負責、家庭分類投放、廢棄物處理商負責收集運輸及處理，商業(yè)企業(yè)、建筑企業(yè)、工業(yè)企業(yè)則多為單獨簽約專門服務商。值得一提的是，由于生活廢棄物的產(chǎn)生者較多，分類投放、收集、運輸和處理顯得尤為重要。案例城市均非常重視生活廢棄物的源頭分類，配備有充足且指引明確的垃圾箱，同時制定專門的方案單獨回收及處理有機生活廢棄物（如廚余）；部分城市提供生活廢棄物上門收集服務。整體來看，由于廢棄物管理體系較為完善，大多數(shù)案例城市征收的垃圾費已經(jīng)能夠完全覆蓋相關支出，廢棄物管理進入了良性運轉軌道。

在更具體的操作層面，可以遵循廢棄物避免、減少、重復使用、循環(huán)利用、能量恢復、填埋的處理優(yōu)先級順序。案例城市積極鼓勵廢棄物產(chǎn)生者（家庭、企業(yè)等）擔當責任，以避免和減少廢棄物的產(chǎn)生。同時，案例城市配有循環(huán)中心或回收利用中心以處理各類廢棄物，使得其后續(xù)可被重復或循環(huán)使用。在生活廢棄物方面，案例城市有較完備的廢棄物捐贈或交易渠道，如二手市場、交易網(wǎng)站等，此類方式往往具有較強的參與度；在建筑及工業(yè)廢棄物方面，案例城市通過設定重復利用率和循環(huán)利用率確保這兩種處理方式的執(zhí)行。此外，案例城市通過建設堆肥廠、焚燒廠、填埋廠等實現(xiàn)廢棄物的最終處理；為節(jié)省成本，部分城市選擇與鄰近城市共同處理廢棄物。

此外，還可以引入市場參與及專業(yè)化管理。政府是建立“無廢城市”最主要的責任人，但由于廢棄物的收集、運輸、處理鏈條復雜，充分調動市場資本及專業(yè)技術有助于更有效的管理。案例城市均是這方面的典范，比如，舊金山市將垃圾箱放置、生活廢棄物收集、處理（包括回收循環(huán)利用、焚燒、填埋）均外包給一家運營上百年的廢棄物處理公司（Recology，綠源再生公司），并與這家公司一同制定城市的廢棄物管理方案。溫哥華市則是政府負責家庭不可回收利用廢棄物的收集處理，將可回收利用生活廢棄物的收集處理外包給一家廢棄物處理商（RecycleBC，循環(huán)不列顛哥倫比亞公司），同時允許眾多的私營企業(yè)及非營利機構廣泛參與到廢棄物收集、運輸、處理的各個環(huán)節(jié)。由于政治體制及文化習慣不同，案例城市在引入市場參與及專業(yè)化管理的具體操作上有較大差異。

將嚴格的行政措施和靈活的市場手段相結合

禁令和強制措施（多為法律形式）是實現(xiàn)“無廢城市”的重要手段之一，案例城市針對不同廢棄物制定不同禁令。對建筑廢棄物，禁止隨意填埋，強制運輸至專門的處理廠，強制重復及循環(huán)利用并規(guī)定比例；對生活廢棄物，禁止一次性物品（特別是一次性水杯、吸管、餐具等）使用、禁止塑料袋使用、禁止填埋廚余等有機廢棄物，強制使用可降解堆肥的塑料袋、強制對生活廢棄物分類投放等?！盁o廢城市”在制定上述行政措施時，多采取循環(huán)漸進的方式，給市場和居民一定的緩沖期，但均在不斷擴大禁止和強制的范圍。

靈活的市場手段有助于促進廢棄物產(chǎn)生者的行為改變，間接為“無廢”目標做貢獻，同時也是政府部門的收入來源。“無廢城市”采用的市場手段主要包括正向激勵和反向激勵兩類。正向激勵主要包括以下幾種：僅對填埋和焚燒類生活廢棄物收費，以促進家庭減少產(chǎn)生此類廢棄物，并對生活廢棄物合理分類投放；對塑料瓶等采用押金制度，以鼓勵消費者合理投放，促進后續(xù)回收利用；對修建廢棄物處理廠的企業(yè)提供稅收減免、低息貸款、場地等，以鼓勵企業(yè)參與廢棄物管理。反向激勵主要包括以下幾種：向垃圾填埋廠按垃圾填埋量收費，以增加垃圾填埋成本促進減少填埋量；向生產(chǎn)塑料袋、包裝、有毒有害物質的企業(yè)收費，以提高此類產(chǎn)品的成本；向購買塑料袋、包裝的消費者收費，以減少對此類物品的使用。

此外，案例城市還普遍實施了廣泛的生產(chǎn)者責任制。生產(chǎn)者責任制要求生產(chǎn)企業(yè)從產(chǎn)品的設計、材料挑選，到產(chǎn)品生命周期結束時對其回收處理。這不僅可以極大促進廢棄物回收處理，也促進企業(yè)在源頭便選擇或生產(chǎn)對環(huán)境影響小的產(chǎn)品，是實現(xiàn)“無廢城市”的重要手段之一。大多數(shù)案例城市采用生產(chǎn)者責任制，并不斷擴大范圍，如溫哥華市在2017年新增打印紙張和包裝，紡織品、地毯和家具，建筑及拆除材料等生產(chǎn)企業(yè)，預計通過已有的和未來將擴大的范圍能覆蓋城市廢棄物的50%。部分案例城市遵循國家設定的生產(chǎn)者責任制范圍，如奧克蘭市根據(jù)新西蘭環(huán)境部的政策要求對輪胎、電子設備、包裝等行業(yè)企業(yè)對其產(chǎn)品進行回收處理。由于“無廢城市”中的產(chǎn)品多來自于其他城市或地區(qū)，因此需進一步推動生產(chǎn)者責任制在省級或國家級層面執(zhí)行。

探索新技術，注重提升公眾意識

新技術的發(fā)展給廢棄物管理帶來了便利，為實現(xiàn)“無廢”提供了更多可能。案例城市無一不是在探索、研究與應用廢棄物相關的新技術。馬斯達爾城作為阿聯(lián)酋政府規(guī)劃建立的新城，在設計廢棄物運輸體系時摒棄了傳統(tǒng)的貨車或卡車，而修建低能耗的地下平板貨運系統(tǒng)，提升了運輸效率，也減少了人工成本。盧布爾雅那市作為斯洛文尼亞首都，在2015年新建了針對有機廢棄物的處理廠。此外，案例城市積極研究并引入可降解材料，采用提升廢棄物堆肥效率、焚燒效率的技術及硬件等。

除了采用新技術，也應注重通過信息傳播、培訓等，提升公眾的意識。充分的信息和公眾意識培養(yǎng)是廢棄物管理最基礎但又最重要的部分。案例城市在這方面具有表率作用，均開發(fā)了廢棄物相關網(wǎng)頁及APP，以及開展廣泛且持久的培訓。悉尼市開發(fā)的網(wǎng)頁提供全面的廢棄物管理、社區(qū)活動等信息，這一頁面也可供家庭填報申請或更換垃圾桶的請求；悉尼市從小學便開設環(huán)保課程，提供廢棄物分類回收的知識。舊金山市開發(fā)專門的廢棄物網(wǎng)頁和APP，展示廢棄物分類及處理信息，并啟動數(shù)據(jù)庫供信息查詢，如廢棄物投放站點位置、預約上門收集服務等；為家庭和商業(yè)企業(yè)提供廣泛的、多語言的、門到門的生活廢棄物管理培訓?？ㄅ酥Z里市在2003年成立了歐洲第一所“無廢研究院”，除提供廣泛的廢棄物管理信息及研究外，還為學校、商業(yè)機構、公眾等提供多種免費培訓。

綜上所述，“無廢城市”在全球范圍內興起了近20年，國際社會在建設“無廢城市”的過程中已積累了相關經(jīng)驗，其典型做法值得借鑒。雖然因資源稟賦、政治體制、管理制度、文化習慣等不同，在建設“無廢城市”過程中采取的路徑和措施存在較大差異，但相同的是，這些城市均制定了長期且量化的“無廢”目標，遵循廢棄物避免、減少、重復使用、循環(huán)利用、能量恢復、填埋的處理優(yōu)先級順序，并不斷完善廢棄物管理體系、引入專業(yè)化的管理等。

長遠來看，建立“無廢城市”需從傳統(tǒng)的資源“開采—生產(chǎn)—消費—處理”的線性模式向循環(huán)經(jīng)濟模式轉型，需促使從生產(chǎn)端到消費端的各利益相關方意識及行為改變，從而使建設“無廢城市”成為城市治理、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明的一部分。

作者單位：生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心

延伸閱讀：

“無廢城市”試點城市報名中 先來看看有啥條件？

無廢城市”建設是怎么回事？哪些城市將成為試點城市？

原標題:國外如何建設“無廢城市”？