PPP模式下城市生活垃圾分類項(xiàng)目實(shí)施路徑初探

固廢網(wǎng)訊:摘要：城市生活垃圾分類是實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾減量化、資源化、無害化的重要抓手，中央層面已經(jīng)明確了部分城市生活垃圾分類實(shí)施的“時(shí)間表”和“路線圖”。生活垃圾分類因其實(shí)施過程具有的強(qiáng)運(yùn)營屬性和地域?qū)傩裕虺鞘┎叱蔀楸厝贿x擇，這也亟需引入市場化力量參與其中，提供專業(yè)化、精細(xì)化的運(yùn)營服務(wù)。PPP模式作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給方式的一種創(chuàng)新方式，已經(jīng)在垃圾處置、環(huán)衛(wèi)保潔等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。本文將就PPP模式在城市生活垃圾分類領(lǐng)域的適用性略作探討。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人們生活水平大幅提高，我國城市生活垃圾產(chǎn)生量迅速增長。目前，城市生活垃圾處置多采用“集中混合收集-集中運(yùn)輸-集中處理”模式，一方面生活垃圾中可資源化利用成分被填埋或焚燒處理，造成了無端的浪費(fèi)，另一方面生活垃圾處理量居高不下，在土地和環(huán)保雙重紅線的約束下，城市生活垃圾綜合處置成本不斷提高。因此, 我國城市的高質(zhì)量發(fā)展迫切需要推行廣泛的生活垃圾分類?！捌毡橥菩欣诸愔贫龋P(guān)系13億多人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理?！?/p>

一、城市生活垃圾分類主要實(shí)施路徑介紹

2017年，國務(wù)院辦公廳頒布《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，確定包括南京市在內(nèi)全國46個(gè)強(qiáng)制垃圾分類城市，并提出到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式。目前，城市生活垃圾分類的具體實(shí)施路徑主要為政府購買服務(wù)。以南京為例，該市通過政府購買服務(wù)的方式將城市生活垃圾分類服務(wù)外包給市場主體，近期采購的項(xiàng)目情況見下表所示。

該種模式具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，實(shí)施主體多元化。既有行業(yè)主管部門的城市管理局、也有屬地街道辦和居委會(huì)。其二，服務(wù)范圍多數(shù)在1萬戶以上，以此達(dá)到規(guī)模效應(yīng)，吸引社會(huì)資本進(jìn)入。其三，服務(wù)期限大多為1年，部分項(xiàng)目可達(dá)2-3年，采用一年一簽的方式。其四，根據(jù)匡算，南京市生活垃圾分類項(xiàng)目的預(yù)算費(fèi)用大致區(qū)間為60-270元/戶·年，差別主要體現(xiàn)在服務(wù)范圍和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上。

政府購買服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)在于：采購金額適中，采購流程簡便，社會(huì)資本中標(biāo)或成交后可以快速投入分類設(shè)備，進(jìn)行生活垃圾的分類實(shí)施及宣傳等工作，且采購單位在實(shí)施過程中可以因地制宜地完善垃圾分類作業(yè)考核指標(biāo)體系。但該種方式的不足之處主要體現(xiàn)為：項(xiàng)目服務(wù)范圍分散，服務(wù)期限較短，導(dǎo)致生活垃圾分類服務(wù)市場分而治之，整體規(guī)模效益和專業(yè)化服務(wù)程度有待提升。針對上述不足，部分城市正在探索實(shí)施更大服務(wù)范圍和更長期限的生活垃圾分類服務(wù)市場化運(yùn)作。而政府和社會(huì)資本合作（以下簡稱PPP）模式作為公共服務(wù)供給的一種創(chuàng)新方式，正日益受到各地的重視。

二、N市生活垃圾分類PPP項(xiàng)目運(yùn)作思路

N市已基本構(gòu)建較為完善的垃圾清掃收運(yùn)前中端體系和垃圾處置終端設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)生活垃圾收、運(yùn)、處體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并開展試行城市生活垃圾分類工作。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在本市既有試點(diǎn)情況總結(jié)和外地調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出在該市中心城區(qū)實(shí)施生活垃圾分類服務(wù)試行PPP模式的思路。

（一）N市城市生活垃圾分類現(xiàn)狀及存在的問題

根據(jù)省廳要求，N市啟動(dòng)實(shí)施了垃圾分類示范試點(diǎn)工作，印發(fā)垃圾分類實(shí)施方案、編制專項(xiàng)規(guī)劃，在機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)院等推行垃圾分類工作，并選取部分小區(qū)開展了生活垃圾分類試點(diǎn)。

目前，N市城市生活垃圾分類實(shí)施過程中存在著以下問題：其一，城市生活垃圾分類體系有待形成完整的閉合體系。城市生活垃圾分類實(shí)施的關(guān)鍵是構(gòu)建分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸和分類處理的閉合體系。而N市除試點(diǎn)小區(qū)之外尚未布設(shè)專門的分類投放設(shè)施，現(xiàn)有混合模式下的垃圾收運(yùn)體系滿足不了分類運(yùn)輸?shù)囊?，且分類處置終端有待完善。其二，城市生活垃圾資源化利用率有待提升。目前N市城區(qū)生活垃圾基本是采取焚燒方式處置，由于缺少上述完整的閉合體系，居民小區(qū)生活垃圾中大量可回收垃圾、大件垃圾等可資源化利用的廢棄物，長期混入其他垃圾進(jìn)行焚燒，十分不利于可回收資源的合理利用。其三，城市生活垃圾分類投資運(yùn)營模式有待完善。城市生活垃圾分類是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涵蓋分類投放、收集、運(yùn)輸、暫存、利用和處置等上下游緊密相連的各個(gè)環(huán)節(jié)，N市雖已開展了生活垃圾分類試點(diǎn)，但尚未構(gòu)建起完整的可持續(xù)的投資運(yùn)營模式。

（二）N市城市生活垃圾分類PPP模式框架

為完善前中末端處置設(shè)施，健全生活垃圾分類體系，提升生活垃圾資源化利用率，探索建立持久有效的生活垃圾分類投資運(yùn)營模式，N市決定采用PPP模式實(shí)施市區(qū)生活垃圾分類和治理項(xiàng)目。以下簡要介紹該項(xiàng)目PPP實(shí)施方案的框架。

1、項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容

項(xiàng)目的服務(wù)對象為N市中心城區(qū)范圍內(nèi)的居民小區(qū)、沿街商鋪、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)院等。其中居民小區(qū)200個(gè)，戶數(shù)為18萬，沿街商鋪1000家，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)院共計(jì)150家。

項(xiàng)目初始投資約3000萬元，建設(shè)內(nèi)容主要包括分類垃圾處置終端，包括可回收物分揀中心、大件垃圾處理中心、有害垃圾暫存點(diǎn)，以及垃圾分類投放、收運(yùn)和處理環(huán)節(jié)所需的設(shè)施設(shè)備。

通過該P(yáng)PP項(xiàng)目的實(shí)施，N市將在中心城區(qū)構(gòu)建起生活垃圾分類收、運(yùn)、處的完整鏈條，并實(shí)現(xiàn)空間上的分類全覆蓋。

2、項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式

本項(xiàng)目擬采用PPP模式中的BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）運(yùn)作方式進(jìn)行運(yùn)作，實(shí)施路徑見圖1。實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資代表分別與采購確認(rèn)的社會(huì)資本簽訂《投資合作合同》和《股東協(xié)議》，約定合作事宜，組建項(xiàng)目公司。實(shí)施機(jī)構(gòu)再與新成立的項(xiàng)目公司簽訂《PPP項(xiàng)目合同》，授予項(xiàng)目公司在合作期內(nèi)的經(jīng)營權(quán)，由該公司負(fù)責(zé)提供合作范圍內(nèi)的生活垃圾分類和治理服務(wù)，并獲取部分使用者付費(fèi)，實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭組織監(jiān)管考核支付可行性缺口補(bǔ)助。項(xiàng)目合作期滿，在保證所有資產(chǎn)正常使用的前提下，項(xiàng)目公司將本項(xiàng)目所有資產(chǎn)完好、無償移交給N市政府或其指定單位。