權(quán)威解讀：全面構(gòu)建我國(guó)土壤污染防治法律制度

北極星環(huán)保網(wǎng)訊:2017年6月召開(kāi)的第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議了全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)提交的《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法(草案)》。這是污染防治法律領(lǐng)域立法工作的又一重大進(jìn)展。土壤污染防治法的出臺(tái)，不但填補(bǔ)了我國(guó)環(huán)境污染防治法律，特別是土壤污染防治法律的空白，進(jìn)一步完善了環(huán)境保護(hù)法律體系，更有利于將土壤污染防治工作納入法制化軌道，以遏制當(dāng)前土壤環(huán)境惡化的趨勢(shì)，并為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)綠水青山、建設(shè)美麗中國(guó)添磚加瓦。

一、草案制定的背景

防治土壤污染，直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人民群眾身體健康。土壤污染問(wèn)題與大氣、水污染問(wèn)題同樣受到全社會(huì)關(guān)注，土壤污染防治作為重大環(huán)境保護(hù)和民生工程，已經(jīng)納入國(guó)家環(huán)境治理體系。2005-2013年我國(guó)首次開(kāi)展的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重。全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，耕地超標(biāo)點(diǎn)位為19.4%，土壤污染已成為亟需解決的重大環(huán)境問(wèn)題和全面建成小康社會(huì)的突出問(wèn)題。對(duì)此，廣大人民群眾十分關(guān)注。

但就目前情況看，在依法防治土壤污染問(wèn)題上，我國(guó)尚存在一些問(wèn)題：部分土壤污染防治措施分散規(guī)定在有關(guān)環(huán)境保護(hù)、固體廢物、土地管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等法律中，這些規(guī)定十分分散，缺乏系統(tǒng)性，其針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，無(wú)法滿(mǎn)足土壤污染防治工作的客觀需要，導(dǎo)致土壤污染防治工作無(wú)法系統(tǒng)有序地進(jìn)行，使得土壤污染防治工作的效果大打折扣。同時(shí)，土壤污染所具有的隱蔽性、滯后性、累積性和地域性，以及治理難、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，導(dǎo)致了土壤污染防治工作的復(fù)雜性。解決以上這些問(wèn)題，需要一套系統(tǒng)、綜合的法律對(duì)策、構(gòu)建專(zhuān)門(mén)的法律制度、采取可操作的措施。對(duì)此，制定一部專(zhuān)門(mén)性的土壤污染防治法是系統(tǒng)解決上述問(wèn)題的根本途徑。

當(dāng)前，土壤污染防治工作正進(jìn)一步加強(qiáng)。國(guó)務(wù)院出臺(tái)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，土壤污染狀況詳查和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)正按照相關(guān)規(guī)劃不斷推進(jìn)，土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系正逐步建立，有的地方已出臺(tái)了相關(guān)地方法規(guī)、規(guī)章，這些都有力地推動(dòng)了全國(guó)土壤污染防治工作的深入開(kāi)展，對(duì)土壤污染防治法的制定也具有極大的促進(jìn)作用。

對(duì)于土壤污染問(wèn)題，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視，習(xí)近平總書(shū)記多次就土壤污染防治和相關(guān)立法工作做出過(guò)重要批示。全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記和黨中央對(duì)土壤污染防治立法的重要指示精神。本屆初，在沈躍躍副委員長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)的大力推動(dòng)下，經(jīng)中央批準(zhǔn)，全國(guó)人大常委會(huì)將制定土壤污染防治法納入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，交由全國(guó)人大環(huán)資委負(fù)責(zé)牽頭起草和提請(qǐng)審議。環(huán)資委在各有關(guān)方面的大力支持下，形成了《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法(草案)》。

這一草案的提出，有利于盡早改變我國(guó)尚缺乏土壤污染防治專(zhuān)門(mén)法律的局面。

二、草案制定的意義

根據(jù)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)的總體要求，“草案”突出“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，將立法作為解決土壤污染問(wèn)題的根本性措施，立足于我國(guó)發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)，著眼于國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，使土壤污染防治工作有法可依、有序進(jìn)行。

一是對(duì)土壤污染防治主要制度進(jìn)行總體設(shè)計(jì)。在預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、防治結(jié)合、風(fēng)險(xiǎn)管控等總體思路下，根據(jù)土壤污染防治的實(shí)際工作需要，設(shè)計(jì)法律制度的總體框架;二是有針對(duì)性的制定具體措施。根據(jù)土壤污染及其防治的特殊性采取了分類(lèi)管理、風(fēng)險(xiǎn)管控等有針對(duì)性的措施，并規(guī)定了具體內(nèi)容;三是解決實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題。“草案”以問(wèn)題為導(dǎo)向，總結(jié)土壤污染防治工作中存在的主要問(wèn)題和實(shí)踐中的有效經(jīng)驗(yàn)，著力解決突出問(wèn)題。

三、草案的主要內(nèi)容

(一)落實(shí)土壤污染防治的政府責(zé)任。土壤污染防治需要各級(jí)政府按照中央統(tǒng)一部署，不斷加大依法推進(jìn)工作的力度。“草案”規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土壤污染防治工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，督促各有關(guān)部門(mén)依法履行土壤污染防治管理職責(zé)，規(guī)定地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)土壤污染防治和安全利用負(fù)責(zé)，將土壤污染防治目標(biāo)、任務(wù)完成情況，納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系以及環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度和考核評(píng)價(jià)制度，作為考核人民政府主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員工作業(yè)績(jī)的內(nèi)容，并作為任職、獎(jiǎng)懲的依據(jù)。“草案”確立了環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)土壤污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)等其他主管部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)土壤污染防治工作實(shí)施監(jiān)督管理的部門(mén)管理體制。

(二)建立土壤污染責(zé)任人制度。“污染者擔(dān)責(zé)”是污染防治法律的主要原則，“草案”首先規(guī)定了一切單位和個(gè)人都有防止土壤污染的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)可能污染土壤的行為采取有效預(yù)防措施，防止或者減少對(duì)土壤的污染，并對(duì)所造成的土壤污染依法承擔(dān)責(zé)任。鑒于土壤污染防治的特殊性，“草案”特別規(guī)定了土地使用權(quán)人有保護(hù)土壤的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)可能污染土壤的行為采取有效預(yù)防措施，防止或者減少對(duì)土壤的污染。“草案”針對(duì)農(nóng)用地確立了以政府責(zé)任為主的制度設(shè)計(jì)，對(duì)建設(shè)用地確立了由土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人和政府順序承擔(dān)防治責(zé)任的制度框架。

(三)建立土壤污染防治主要管理制度。一是標(biāo)準(zhǔn)制度。“草案”明確要求建立和完善國(guó)家土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系，根據(jù)土壤污染的特殊性還要求制定土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，支持對(duì)土壤環(huán)境背景值和環(huán)境基準(zhǔn)的研究;二是調(diào)查和監(jiān)測(cè)制度。規(guī)定每十年組織一次土壤環(huán)境狀況普查。為了彌補(bǔ)普查時(shí)間跨度較大的不足，還規(guī)定了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方人民政府可以擇期開(kāi)展部分地區(qū)土壤污染狀況調(diào)查，以及國(guó)家實(shí)行土壤污染狀況監(jiān)測(cè)制度，建立土壤污染狀況監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一規(guī)劃國(guó)家土壤污染狀況監(jiān)測(cè)站(點(diǎn))的設(shè)置;三是規(guī)劃制度。規(guī)定在制定和修改土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮土壤污染防治要求，合理確定土地用途，規(guī)定將國(guó)家和地方的土壤污染防治工作納入環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，有的地方還需制定專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

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