優(yōu)化中國智能網聯(lián)汽車發(fā)展法律環(huán)境的建議

【EV視界特約撰文】當前，在新一輪科技革命和產業(yè)變革蓬勃發(fā)展的大背景下，汽車與人工智能、信息通信等領域加速融合，汽車的智能化和網聯(lián)化發(fā)展已經成為世界共識。智能網聯(lián)汽車作為跨產業(yè)融合創(chuàng)新的重要載體，正推動汽車產品形態(tài)、交通出行模式、能源消費結構和社會運行方式等發(fā)生廣泛而深刻的變革，同時也為探索解決汽車普及帶來的環(huán)境、能源、交通等社會問題提供了新思路、新方案，科技潛力巨大且市場前景廣闊。

歷史經驗表明，顛覆性的科技創(chuàng)新會受到傳統(tǒng)觀念、既定規(guī)則的排斥和制約，智能網聯(lián)汽車亦是如此。當前，自動駕駛技術的發(fā)展已經給現(xiàn)行相關法律法規(guī)和管理體系帶來挑戰(zhàn)。智能網聯(lián)汽車作為跨產業(yè)融合創(chuàng)新產物，既要符合汽車管理相關法律法規(guī)，也要與地理信息、網絡安全等領域相關法律法規(guī)相適應。經梳理分析，在我國現(xiàn)行相關法律法規(guī)中，產品管理、交通管理、責任界定、保險監(jiān)管、網絡安全管理、地理信息管理等方面的部分規(guī)定，不能完全適用于智能網聯(lián)汽車，存在一些制約智能網聯(lián)汽車發(fā)展的“矛盾點”和可能觸發(fā)潛在風險的“空白點”，具體包括以下七個方面：

1、現(xiàn)行汽車產品標準中的部分條款不適用于智能網聯(lián)汽車?，F(xiàn)行技術標準基于傳統(tǒng)汽車制定，部分條款如“轉向操縱裝置必須直接由駕駛員操作”與智能網聯(lián)汽車的本質矛盾，導致高級別智能網聯(lián)汽車被禁止生產、銷售和進口，也無法獲得上路行駛的資格。

2、部分交通管理法律法規(guī)不適用于智能網聯(lián)汽車。一是現(xiàn)行法律法規(guī)禁止在高速公路和城市快速路上試車，同時還禁止在公路上檢驗車輛制動性能；二是現(xiàn)行法律法規(guī)要求汽車只能由取得機動車駕駛證的人駕駛，并對駕駛人身體健康條件（如視力、肢體運動功能等）、駕駛行為（如雙手把握方向盤等）作出嚴格規(guī)定；三是尚未建立自動駕駛系統(tǒng)監(jiān)管制度。上述規(guī)定均在一定程度上限制了自動駕駛功能的使用。

3、交通行為責任主體與智能網聯(lián)汽車行為主體不匹配。我國現(xiàn)行交通行為責任法律體系以人為核心構建，第一責任主體是駕駛員。對于高級別智能網聯(lián)汽車而言，其潛在責任主體將擴展到使用者、生產者、設計者、銷售者等方面，現(xiàn)行交通行為責任劃分體系不再適用。

4、部分車輛保險法律規(guī)定難以適用于智能網聯(lián)汽車。車輛保險的本質是承擔車輛遭受意外事故造成的經濟賠償責任，因此我國現(xiàn)行保險制度與交通行為責任劃分高度關聯(lián)。隨著駕駛主體和交通行為責任主體的變化，我國以車輛所有人、駕駛人為核心的車輛保險制度可能需要進行適應性調整。

5、嚴格的測繪管理制度可能會限制部分自動駕駛技術發(fā)展。為保證國家安全，我國對測繪行為采取嚴格的管理模式，如限制企業(yè)采集、編輯加工和生產高精度地圖，限制智能網聯(lián)汽車在使用高精度地圖時進行感知與定位，禁止在地圖中表達敏感信息（如道路的坡度、曲率等），地圖公開發(fā)布前必須進行偏轉加密等，上述規(guī)定對自動駕駛技術的發(fā)展產生了不同程度的影響。

6、缺少專門針對智能網聯(lián)汽車網絡安全的指導性文件。自動駕駛網絡安全不僅關乎車輛本身，還涉及到公共安全。盡管我國已出臺了《網絡安全法》，但相關規(guī)定比較原則，無法應對自動駕駛汽車帶來的特殊情景下的網絡安全問題，缺少專門針對智能網聯(lián)汽車網絡安全的實施細則或指南性文件。

7、人工智能引發(fā)的倫理道德問題在智能網聯(lián)汽車上同樣存在。在人身傷害無法完全避免的情況下，自動駕駛技術的發(fā)展和使用可能會引發(fā)倫理層面的拷問，這是相關法律制修訂時必須考慮的。如果這一類問題不能通過立法來解決，那也必須要找到其他途徑加以妥善解決。

可以預見，智能網聯(lián)汽車將對汽車產品形態(tài)、產業(yè)形態(tài)、交通形態(tài)乃至社會形態(tài)都產生深刻影響，也將成為汽車及相關產業(yè)國際競爭的重點領域。而現(xiàn)行相關法律法規(guī)對智能網聯(lián)汽車發(fā)展的阻礙是客觀存在的，技術進步和產業(yè)發(fā)展對相關制度調整優(yōu)化的需求是非常迫切的。美、日、德等國已經就自動駕駛汽車相關法律和道德倫理問題進行了探討，并在相關法律法規(guī)制修訂方面取得階段性成果。與上述國家相比，我國在高位階法律法規(guī)層面沒有明確、系統(tǒng)的制修訂計劃，這給我國智能網聯(lián)汽車長遠發(fā)展帶來不確定性。因此，我們在梳理智能網聯(lián)汽車法律法規(guī)“矛盾點”和“空白點”的基礎上，提出相關法律環(huán)境優(yōu)化建議，包括路徑與原則、總體目標、近期措施、遠期措施等內容。

一、法律環(huán)境優(yōu)化路徑與原則

智能網聯(lián)汽車法律環(huán)境建設涉及多個方面，部分領域還涉及到國家安全，相關法律制修訂工作要分領域、分階段、分步驟進行。核心是要平衡好國家安全與產業(yè)創(chuàng)新的利益，在有效保護社會公共利益的前提下，推動先進科技更好地服務于社會發(fā)展，滿足人民對美好生活需要。

（一）盡快推動適用于L3及以下級別智能網聯(lián)汽車法律法規(guī)的制修訂工作，并啟動L4、L5級別智能網聯(lián)汽車法律環(huán)境優(yōu)化的前瞻性研究工作?，F(xiàn)行法律法規(guī)不適用智能網聯(lián)汽車發(fā)展的主要問題是駕駛任務從駕駛人逐漸轉移到自動駕駛系統(tǒng)，進而導致車輛在產品屬性、使用方式等方面發(fā)生變化。L3及以下級別智能網聯(lián)汽車仍然需要駕駛人深度參與，現(xiàn)行法律法規(guī)不適用的情況較少，修訂調整的難度較小。而L4、L5級別智能網聯(lián)汽車顛覆了傳統(tǒng)汽車的產品屬性、使用方式，對現(xiàn)行法律法規(guī)的沖擊較大，甚至還會涉及到《刑法》《侵權責任法》等一般法。因此，現(xiàn)階段建議盡快推動適用于L3及以下級別智能網聯(lián)汽車法律法規(guī)的制修訂工作，待L4、L5級別自動駕駛的技術路線、產業(yè)形態(tài)、商業(yè)模式明朗后，再完善適用于L4、L5級別智能網聯(lián)汽車的法律法規(guī)。但考慮到相關法律法規(guī)修訂難度大、耗時長，目前可以著手啟動前瞻性研究工作。

（二）處理好科技進步與法律穩(wěn)定性之間的關系，法律要給科技進步留出空間。科技處于永恒發(fā)展與不斷變化之中，科技進步到一定程度將引起社會關系的變動和更新，進而要求社會規(guī)則調整和更新。與此不同的是，法律是一種強調系統(tǒng)、穩(wěn)定的制度體系，不能朝令夕改?？v觀歷史，許多科技產品如飛機、電腦、互聯(lián)網等新生事物都引發(fā)了各自的階段性法律問題，而歷史發(fā)展經驗表明，新技術引發(fā)的新矛盾、新風險，很大一部分會隨著技術的成熟、可靠而自然解決。就智能網聯(lián)汽車而言，法律既不能放任不管，也不應過于嚴苛，應該多給相關主體一些自由度，給技術進步留出空間，在原則性與靈活性之間找到最合理的方式。比如通過授權立法、臨時性立法、法律解釋等方法，為科技進步提供試錯和改進的機會。

（三）正確看待法律與倫理道德問題之間的關系。法律是為實現(xiàn)社會正義而調整各種利益關系的工具，法律必須要具有正義性。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，法律需要對科技進步引發(fā)的倫理問題加以協(xié)調，努力使法律既保障科技進步，又力求符合倫理要求。但是法律不是萬能的，法律的本質決定了法律不能替代道德。智能網聯(lián)汽車引起的倫理問題，有些可以在法律上做原則性規(guī)定，有些不能用法律強制約束，且部分法律規(guī)定的合理性只能從本國的基本國情和主流道德觀念出發(fā)進行判斷。

二、法律環(huán)境優(yōu)化總體目標建議

成熟完善的法律監(jiān)管體系對智能網聯(lián)汽車健康有序發(fā)展發(fā)揮著重要作用。參考大部分汽車企業(yè)規(guī)劃，L3級智能網聯(lián)汽車將于2022年左右量產落地。L4、L5級智能網聯(lián)汽車也將在2030年以后逐漸進入市場。為此，我們以2022年、2030年為節(jié)點，提出了智能網聯(lián)汽車法律環(huán)境建設的近、遠期目標。

到2022年，初步建立智能網聯(lián)汽車法律法規(guī)體系，智能網聯(lián)汽車標準、公共道路測試、地理信息測繪、網絡安全等領域的法律限制問題得到解決，形成L3及以下智能網聯(lián)汽車安全評估和管控能力。

到2030年，全面建成形成滿足L1-L5各級別智能網聯(lián)汽車發(fā)展和規(guī)范所需的法律法規(guī)體系。

三、立法工作和思路近期建議

（一）消除部分強制性標準對智能網聯(lián)汽車產生的限制

1、建立智能網聯(lián)汽車產品豁免制度。針對明顯不適用于智能網聯(lián)汽車及其自動駕駛功能的強制性標準，建議通過汽車產品準入相關文件提出智能網聯(lián)汽車不適用的強制性標準清單，對智能網聯(lián)汽車予以豁免，或通過修改單的方式將智能網聯(lián)汽車從其適用范圍中排除。同時，修訂《標準化法》《產品質量法》，引入“功能相當”和“效果等同”原則，在不降低車輛或系統(tǒng)功能與效果的前提下，允許采用功能相當和效果等同的其它技術或產品，為今后可能出現(xiàn)的其它新技術、新裝置提供便利和入口。

2、修改不適用于智能網聯(lián)汽車的強制性標準。例如，將GB 11557-2011《防止汽車轉向機構對駕駛員傷害的規(guī)定》中“轉向操縱裝置”的定義從“由駕駛員操作、用于控制車輛行駛方向的轉向盤”改為“直接或間接由駕駛員操作、用于控制汽車行駛方向的機構”，并刪除該標準中“轉向操作裝置輪緣：駕駛員手直接操作的轉向盤圓環(huán)形部分”的規(guī)定；針對GB 11562-2014《汽車駕駛人前方視野要求及測量方法》有關前方視野要求，可將攝像頭納入“允許的障礙范圍內”，允許在駕駛人前方視野范圍內安裝攝像頭。

（二）擴大和豐富智能網聯(lián)汽車道路測試的典型場景

1、解除對法律法規(guī)中對部分場景道路測試的限制。對《道路交通安全法實施條例》第八十二條關于“機動車在高速公路上行駛，不得試車”、《公路法》第五十一條及《公路安全保護條例》第十六條中關于“禁止將公路作為檢驗車輛制動性能的試車場地”的規(guī)定進行修改或解釋，采取有條件允許的方式，對智能網聯(lián)汽車在高速公路上試車以及在公路上檢驗車輛制動性能提出相應規(guī)范條件，或者在適用上對智能網聯(lián)汽車給予特殊豁免，逐步消除該限制條件。

2、擴大測試許可道路范圍。智能網聯(lián)汽車的算法可靠性與道路測試的測試場景、測試方法等直接相關。當前，道路測試的路段范圍由各地方政府根據(jù)實際情況在轄區(qū)內選取，部分地方政府為了規(guī)避風險，選取的道路測試范圍較小，無法有效進行驗證。我國應適當擴大測試場景范圍，在條件合適的地區(qū)（市、縣、區(qū)）開放全區(qū)域測試，豐富道路測試場景。

（三）優(yōu)化測繪領域監(jiān)管制度

1、完善高精度地圖資質管理政策。未來高精度地圖資質管理，應突破傳統(tǒng)管理模式，結合高精度地圖的精度更高、內容更多以及全語義三維地圖等特征，研究高精度地圖制作需要的資質要求。具體操作層面，修訂《測繪資質分類標準》，在導航電子地圖制作專業(yè)標準中設高精度地圖子項，明確高精度地圖資質審核要求，降低高精度地圖制作準入門檻，加快高精度地圖資質審批進度。

2、創(chuàng)新智能網聯(lián)汽車測繪數(shù)據(jù)保護和管理政策，通過技術方式解決智能網聯(lián)汽車企業(yè)的測繪資質問題。考慮到智能網聯(lián)汽車數(shù)量眾多，讓每輛車都取得測繪資質不符合實際，建議通過技術方式解決法律方面的限制。在此，提出以下兩種解決方案。

方案一：只允許自動駕駛系統(tǒng)緩存一定范圍內的周邊環(huán)境信息。一旦智能網聯(lián)汽車駛出該區(qū)域，立即將上述周邊環(huán)境信息從系統(tǒng)中徹底刪除。根據(jù)《測繪管理工作國家秘密范圍的規(guī)定》，覆蓋范圍小于6平方千米的地圖不屬于國家秘密。

方案二：要求車企將智能網聯(lián)汽車探測到的地理信息直接回傳給具有導航電子地圖資質的圖商，由圖商對數(shù)據(jù)進行處理，車企不得存儲、修改、使用該數(shù)據(jù)。這種情況下，車企沒有接觸到測繪數(shù)據(jù)，自然不需要再額外申請測繪資質。

3、逐步放開高精度地圖保密限制。高精度地圖的顯示、使用方式與傳統(tǒng)導航電子地圖有本質區(qū)別：高精度地圖內置在車輛中，由自動駕駛系統(tǒng)直接讀取信息，不向司機和乘客公開顯示。在這種使用模式下，高精度地圖已不再“公開”，利用現(xiàn)行針對公開地圖的政策法規(guī)對高精度地圖進行規(guī)制缺乏合理性。考慮到高精度地圖屬于“非公開”地圖，其數(shù)據(jù)泄露風險更多地存在于傳輸、存儲過程中，因此高精度地圖的保密重點應向提高地圖數(shù)據(jù)安全性、降低數(shù)據(jù)泄露風險轉移。建議探索更可靠的保密技術（如商用密碼技術），提高高精度地圖安全性，在安全性得到保障后逐步放開對敏感信息的限制，以豁免的形式允許在高精度地圖中存儲最大縱坡、車行橋坡度、最大（?。┣拾霃健⒔^對高程等信息，并允許高精度地圖不進行偏轉加密。

4、建立高精度地圖眾包模式監(jiān)管體制。建議盡快推動高精度地圖眾包模式監(jiān)管模式研究工作，明確開展眾包模式的企業(yè)應具備的資質要求，以及眾包數(shù)據(jù)采集范圍、數(shù)據(jù)回傳方式、回傳數(shù)據(jù)的歸屬權等問題。例如，在數(shù)據(jù)回傳方面，要求數(shù)據(jù)必須經過加密處理才可回傳，以保證數(shù)據(jù)在回傳過程中的安全性；在數(shù)據(jù)歸屬權方面，采集的數(shù)據(jù)必須回傳給具有測繪資質的圖商，并由圖商儲存和處理，車企不直接接觸采集的數(shù)據(jù)。

5、優(yōu)化高精度地圖審圖管理制度。結合高精度地圖特點，建立高精度地圖審查機制，明確高精度地圖的審圖模式以及地圖中可表示的內容、規(guī)格、精度等，升級地圖審查技術，縮短審查時間。審圖模式方面，初次審核時全面審查高精度地圖內容。獲得審圖后，地圖更新部分可以實時體現(xiàn)在地圖中，更新的內容應實時上傳至審圖中心報備，并向審圖中提交地圖變化部分的說明。地圖更新部分如果未通過審核，圖商應按照審圖中心要求，召回在線數(shù)據(jù)，直至審核通過后再次發(fā)布。

（四）制定智能網聯(lián)汽車網絡安全實施細則或指南性文件

以現(xiàn)行的《網絡安全法》為基礎，針對智能網聯(lián)汽車特點，制定智能網聯(lián)汽車網絡安全實施細則或指南性文件，對車聯(lián)網環(huán)境下各參與方的義務、數(shù)據(jù)保護等方面的問題作出說明。實施細則或指南性文件中可以包括以下內容：

1、要求企業(yè)建立網絡安全管理制度。建立智能網聯(lián)汽車高級別網絡安全機構，確定網絡安全負責人，落實網絡安全保護責任。組建網絡安全專家團隊，安全人員應具備較高的知識水平和應對能力。定期對從業(yè)人員進行網絡安全教育、技術培訓和技能考核。

2、企業(yè)必須要保證智能網聯(lián)汽車產品在設計開發(fā)、生產、使用等階段的網絡安全。企業(yè)要具備安全威脅分析和風險評估能力：設計開發(fā)階段，對智能網聯(lián)汽車開展風險評估活動，避免設計的系統(tǒng)存在不合理的風險。生產階段，建立供應鏈風險評估機制，保證關鍵供應商網絡安全風險合規(guī)。使用階段，定期進行安全控制評估和漏洞修補，防范計算機病毒和網絡攻擊，保障系統(tǒng)在使用期內的網絡安全。

3、要求企業(yè)建立應急響應機制。一是建立網絡安全事件應急預案，及時處置系統(tǒng)漏洞、計算機病毒、網絡攻擊等安全風險，在發(fā)生危害網絡安全的事件時，立即啟動應急預案。二是建立事故報告和信息分享機制。鼓勵企業(yè)制定自身漏洞報告、披露政策，向社會發(fā)布系統(tǒng)漏洞、計算機病毒、網絡攻擊等網絡安全信息。這些信息將為制造商外部網絡安全研究員提供指導，指導其如何設計車輛系統(tǒng)。

4、企業(yè)必須保證數(shù)據(jù)的存儲和傳輸安全。采取數(shù)據(jù)分類、重要數(shù)據(jù)備份和加密等措施。當自動駕駛系統(tǒng)收集、存儲、使用用戶的基本個人信息時，系統(tǒng)必須向用戶明示并取得同意。用戶同意與否不影響智能網聯(lián)汽車的正常使用。

5、明確車聯(lián)網各方的責任分配原則。明確生產者、自動駕駛系統(tǒng)設計者、信息服務商、路側設備提供商以及潛在第三方之間的網絡安全責任分配問題，汽車制造商和供應商應確保采取了適當?shù)募夹g手段，以便確定參與者之間的責任分配。

四、立法工作和思路遠期建議

考慮未來技術和產業(yè)發(fā)展的不確定性，此處僅對智能網聯(lián)汽車的合法地位、相關方義務和責任等提出一些方向性、探討性的建議。

1、賦予自動駕駛系統(tǒng)合法的駕駛地位。無論是將自動駕駛系統(tǒng)作為汽車新增的一項功能加以檢測和準入，還是將其作為特殊的一類駕駛員進行監(jiān)管，都應賦予自動駕駛系統(tǒng)合法駕駛地位，允許高度和完全自動駕駛汽車上路行駛。同時，應建立自動駕駛系統(tǒng)更新審查機制，明確更新方式、更新流程、以及更新后系統(tǒng)應滿足的標準等，保證自動駕駛系統(tǒng)持續(xù)安全可靠。

2、調整和簡化汽車使用者的資質和義務。L4、L5級智能網聯(lián)汽車中，對使用者的資質要求由“會開車”變成“能夠正確操作和使用自動駕駛系統(tǒng)”。應當允許使用者使用手機、觀看視頻、適量飲酒等，并規(guī)定使用者不得惡意干擾自動駕駛系統(tǒng)，且應根據(jù)說明書定期檢查、更新自動駕駛系統(tǒng)等。同時，對于低齡兒童、不能辨認或完全辨認自己行為的成年人、無單獨行動能力者（如全身癱瘓）、醉酒及服用精神藥物者等，應要求有其他人陪同和約束。

3、明確生產者、設計者恰當?shù)淖⒁饬x務。一是生產者、設計者應在設計研發(fā)階段將有關法律法規(guī)內嵌于自動駕駛系統(tǒng)中，保證自動駕駛系統(tǒng)在法律允許的范圍內執(zhí)行駕駛任務。二是生產者、設計者應定期對自動駕駛系統(tǒng)進行檢查和維護，一旦發(fā)生產品缺陷或潛在風險，要立即警示、調查和召回。三是生產者、設計者對消費者具有警示、教育義務。

4、調整相關責任體系和責任追究路徑。L4、L5級智能網聯(lián)汽車在自動駕駛狀態(tài)下發(fā)生交通事故造成損害，是由設計缺陷、制造缺陷或警示缺陷引起的，由機動車生產者、設計者、銷售者按照產品責任原則，承擔事故責任；但能夠證明損害是因為使用者違反注意義務，下達錯誤指令或者錯誤操作引起的，由使用者承擔事故責任；特殊情況下，交通事故發(fā)生是由網絡攻擊導致，則應由網絡攻擊者承擔事故責任。

5、構建與責任體系相對應的新型保險制度。L4、L5級智能網聯(lián)汽車的駕駛任務將主要或完全轉移給自動駕駛系統(tǒng)，現(xiàn)行交強險制度難以適用，建議這一時期的車輛保險應以分擔產品缺陷風險為目的的產品責任險為主。就投保模式看，產品責任險應成為強制性保險，生產者、設計者必須購買。對于因使用者錯誤操作導致的事故，可以推出相應商業(yè)險種，能證明使用者存在主觀故意的，保險公司可以拒絕理賠。

本文作者：朱一方、申楊柳，中國汽車技術研究中心中國汽車戰(zhàn)略與政策研究中心