最“撞車”政策：新能源汽車碳配額VS積分政策

              
     2016年“最撞車”政策 　　
     2016年發(fā)生嚴(yán)重“撞車”的政策有兩個(gè)：一個(gè)是由國(guó)家發(fā)展改革委在8月上旬公開征求意見的《新能源汽車碳配額管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《碳配額管理辦法》”），另一個(gè)是由國(guó)家工業(yè)和信息化部在9月下旬公開征求意見的《企業(yè)平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《積分管理辦法》”）。之所以上述兩個(gè)管理辦法可用“最”來(lái)形容，是因?yàn)樗鼈儚闹贫ǔ霭l(fā)點(diǎn)，到想要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，再到計(jì)劃達(dá)成目標(biāo)的路徑，都高度重合。
     五大要點(diǎn)基本重合:
     一、政策制定時(shí)間大致重疊。
     按照國(guó)家發(fā)展改革委的說(shuō)法，《碳配額管理辦法》的起草可肇始于2014年，后在2015年加速，并向國(guó)務(wù)院匯報(bào)此事；2016年初，該辦法正式成文。而《積分管理辦法》的起點(diǎn)則可追溯到2013年，其草稿也是在2016年初完成的。 　
　  二、借鑒對(duì)象基本一致。 　　
     前者明確自己是通過(guò)借鑒美國(guó)加利福尼亞州的零排放汽車法案，在結(jié)合國(guó)內(nèi)新能源汽車發(fā)展情況和碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建立情況后，制定完成的?！斗e分管理辦法》雖然沒有明確這一點(diǎn)，但也表示美國(guó)加州的零排放汽車法案，通過(guò)強(qiáng)制要求企業(yè)必須銷售一定比例的新能源汽車，起到了推動(dòng)新能源汽車發(fā)展的作用。該辦法中最突出的一點(diǎn)，也恰恰是明確設(shè)定了對(duì)汽車企業(yè)生產(chǎn)新能源汽車的強(qiáng)制性比例。 　　
     三、兩者都在貫徹更高層級(jí)的要求。 　　
   《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）的通知》是兩個(gè)辦法共同的制定邏輯起點(diǎn)。此外，《碳配額管理辦法》的編制說(shuō)明里提到了其工作的開展是“根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批示精神”；后者的編制說(shuō)明里也有幾乎一樣的話：“根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指示”。 　　
     四、兩項(xiàng)政策目標(biāo)基本重疊。 　　
     不管出發(fā)點(diǎn)如何，兩項(xiàng)政策的最基本政策目標(biāo)都是發(fā)展新能源汽車。只不過(guò)國(guó)家發(fā)展改革委想做的是“加快發(fā)展新能源汽車”，而工業(yè)和信息化部是“持續(xù)推動(dòng)新能源汽車發(fā)展”。 　　
      五、擬采取的政策路徑幾乎一致。
      兩部委采取的政策路徑，在戰(zhàn)略層面上，都是強(qiáng)制性要求汽車生產(chǎn)企業(yè)必須滿足一定比例的新能源汽車產(chǎn)銷目標(biāo)。區(qū)別只是技術(shù)層面的，《碳配額管理辦法》對(duì)不達(dá)標(biāo)的企業(yè)允許它們?nèi)ヌ寂欧艡?quán)交易市場(chǎng)購(gòu)買碳配額；《積分管理辦法》則只允許不達(dá)標(biāo)企業(yè)在汽車行業(yè)內(nèi)購(gòu)買新能源汽車積分。 　　 　　
       “積分管理”完勝“碳配額” 　　
        兩項(xiàng)政策有如此之多的相似之處，是不是意味著如果都實(shí)施起來(lái)，汽車企業(yè)的負(fù)擔(dān)會(huì)加重？筆者認(rèn)為它們不會(huì)都生效；即便都生效了，也不會(huì)造成兩次“傷害”。 　　
        首先，我們要注意到的一點(diǎn)是，不知道是不是因?yàn)榘l(fā)布時(shí)間晚了近1個(gè)半月的緣故，工信部主推的《積分管理辦法》在這一輪PK中堪稱完勝《碳配額管理辦法》。這也是應(yīng)有之意。 　
   　一來(lái)，從行政職能劃分看，工信部是新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“現(xiàn)管”。國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)固然可以“借道”碳配額管理制度推進(jìn)新能源汽車發(fā)展，但那畢竟拐了個(gè)彎。 　　
       第二，《積分管理辦法》的可操作性明顯強(qiáng)于《碳配額管理辦法》。前者明確設(shè)定了汽車企業(yè)在2018-2020年必須達(dá)到的電動(dòng)汽車生產(chǎn)比例，將后者條文中的原則量化了，也提出了2020年的發(fā)展目標(biāo)：200萬(wàn)輛！ 　　
       第三，在更高層級(jí)的博弈中，工信部已經(jīng)勝出――12月19日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“十三五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中，明確提出了要“研究實(shí)施新能源汽車積分管理制度”。要知道，按照《碳配額管理辦法》的編制說(shuō)明，該辦法是特地把“積分”這個(gè)術(shù)語(yǔ)換成“配額”的。 　　
      我們切不可認(rèn)為國(guó)家發(fā)展改革委這一次是“撈過(guò)界”了，它的確是在履行自己的職能。因?yàn)榘匆?guī)定，碳排放和碳排放權(quán)的管理確實(shí)是它負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)。但尷尬的是，它沒有新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理職能，因此無(wú)權(quán)將《碳配額管理辦法》里的原則量化，即不能像工信部那樣為汽車企業(yè)設(shè)立強(qiáng)制性的新能源汽車產(chǎn)銷目標(biāo)。而正是這點(diǎn)差別，使其出臺(tái)的辦法沒有可操作性。 　　也正因?yàn)槿绱?，即便兩?xiàng)政策都實(shí)施了，《碳配額管理辦法》設(shè)定的比例也不可能高于《積分管理辦法》，因此汽車企業(yè)只要能夠滿足后一個(gè)辦法，就基本能夠達(dá)標(biāo)前一個(gè)辦法，不至于造成兩次“傷害”。倘若，汽車企業(yè)可以按照《碳配額管理辦法》，把為了滿足《積分管理辦法》而生產(chǎn)的新能源汽車獲得的碳配額進(jìn)行二次交易，那對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)異于天降橫財(cái)。 　　 　
   　為什么會(huì)撞車？ 　　
       在看到《積分管理辦法》的內(nèi)容后，筆者特別想和這兩項(xiàng)政策的起草者聊聊：它們?cè)趺淳湍?ldquo;撞車”呢？ 　　
       一種可能是，他們的保密能力非常強(qiáng)。按照慣例，兩項(xiàng)政策都舉行過(guò)專家研討和開會(huì)討論，相關(guān)信息竟然都沒有在坊間流傳開。政策制定者的保密工作也太到位了吧？看上去，這種可能性不大。 　　
       那么，合理的解釋看上去只有一個(gè)：故意的！都知道另一個(gè)部委的同僚在作與自己類似的事情，但雙方就是沒有溝通。 　　
      其實(shí)更深層次的原因在于我國(guó)行政職能的條塊分割管理方式，造成了諸多交叉，使得在某一個(gè)具體工作完全可能處于類似矩陣式管理的結(jié)構(gòu)上――誰(shuí)都可以管，也都可以不管，推給對(duì)方。 　　此次兩項(xiàng)政策“撞車”就是較為典型的一例：國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)的考慮是“新能源汽車積分管理與碳排放權(quán)交易管理均以溫室氣體減排為目的，可將其納入碳排放權(quán)管理體系”。它考慮問(wèn)題的維度與工信部不一樣，但具體到汽車行業(yè)和新能源汽車產(chǎn)業(yè)，碳排放與燃油消耗量是一回事兒。于是就造成了新能源汽車發(fā)展，兩部委從不同角度都可以進(jìn)行管理的現(xiàn)狀。 　　類似的情況并不少見，再舉一例，如果你注意一下車輛的行駛證就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在公安部交管局的話語(yǔ)體系里，轎車或SUV都是“小型客車”；但在工信部與汽車相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)里，要么是微型客車，要么是中型、大型客車，就是沒有“小型客車”的說(shuō)法。